青島市近日發(fā)布并正式施行了《青島市中小學校管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）,，提出“中小學校對影響教育教學秩序的學生，應當進行批評教育或者適當懲戒”,，首次以地方政府規(guī)章的形式,，提出了對學生進行“懲戒”的概念,，引發(fā)社會熱議,。

中小學應如何依法管理依法治校？學校對學生安全負責的邊界在哪兒,？在立法資源有限的情況下,，地方性教育法規(guī)如何“另辟蹊徑”？教育部政策法規(guī)司日前專門召開學校管理法律問題研討會,，探討學校管理中出現(xiàn)的相關法律問題和立法需求,。

懲戒之名，行教育之實

“在《辦法》中,，規(guī)定對影響教育教學秩序的學生進行適當懲戒,，是為了更好地教育學生。社會對‘懲戒’的極大關注,，真的是意料之外,。”青島市教育局局長鄧云鋒說,。

在社會熱議“懲戒”話題的同時，青島新聞媒體曾面向家長和中小學生對該條規(guī)定的評價做過一次調查,，數(shù)據(jù)顯示,，該市80%的家長對于“適當懲戒”持認同態(tài)度，中小學生中對該條規(guī)定的認同比例也達到了70%,。

北京十一學校副校長周志英說：“事實上,，學校在日常教學活動中,，對違反正常教學秩序的學生，已經(jīng)在實施懲戒行為,?！痹谒磥恚掇k法》的出臺,，只不過是將這一實際發(fā)生的行為,，用法規(guī)的形式予以確定。華中師范大學附屬小學校長沈愛華認為,，當前學校存在教師不敢管學生的現(xiàn)象,，“懲戒”的規(guī)定，實際上是對教師教育權的保護,。

中國人民大學教育學院教授申素平認為,，之所以“懲戒”的規(guī)定引發(fā)熱議，主要是因為相關規(guī)定中“懲戒”概念不明晰,?！霸谏衔环ㄈ纭督逃ā贰督處煼ā分校]有明確學校和教師有懲戒權,，但對于體罰是明令禁止的,。什么是懲戒，什么是體罰,，兩者的界限需要厘清,。”她建議,，如果無法對“懲戒”給出明確定義,，可以反向思考，羅列出什么不是懲戒而是體罰或變相體罰的內容,，這樣也有利于學?；蚪處熢谑┬袝r進行考量。

“懲戒的形式多樣,，是當場懲戒還是延時懲戒都有不同做法,。實施懲戒的主體不一定是學校，家長和家委會也可以,?！北本┐髮W法學院教授湛中樂認為，在法規(guī)實施的過程中,，懲戒的內容還應細化,，公開化和制度化也十分重要，需要從理論和實踐層面進一步探索和實踐,。

從管理走向治理,，強化學校主體意識

在放學途中學生發(fā)生意外事故,，學校是否應該擔責？這也是與會教育,、法律專家比較關注的問題：學校對學生安全負責的邊界在哪兒,？

按照法理，學校不應擔責,，但現(xiàn)實情況卻更復雜,。面對此類安全責任問題，學校多處于弱勢地位,。沈愛華認為,，學校工作的順利開展，亟須從法律層面對教育從業(yè)者的角色進行明確的定位,，這牽涉到學校內部校長,、教師的地位與尊嚴問題。

中國政法大學法治政府研究院院長王敬波說,，學校面臨的很多問題,，癥結就在于學校的法律主體意識沒有建立，因而權責界限不明確,，極易受到來自社會各方的干預,。

《辦法》規(guī)定，“學生在節(jié)假日,、寒暑假,、放學離校后等非在校期間以及非學校組織的活動中，發(fā)生傷害事故的,，組織者及學生監(jiān)護人應當依法承擔相關責任”,。對此，王敬波認為,，青島這次“明文規(guī)定”,，以問題為導向，實質上固化和強化了學校的主體意識,，這也是教育體制改革從管理走向治理的體現(xiàn),。

在王敬波看來，“所有的問題都是教育的問題,，所有的事都是教育的事”這種觀點,，恰恰體現(xiàn)了社會對學校主體權責認知的模糊?！叭绻梢?，建議從組織法層面規(guī)定學校管理、治理以及保障的權利和職責。所有部門都應該給教育部門和學校以支持,。”

鄧云鋒說,，為了化解學校在管理過程中孤立無援的尷尬,，青島在制定《辦法》時，特意將“財政,、規(guī)劃,、國土資源、公安,、機構編制,、人力資源和社會保障等部門應當按照各自職責和本辦法規(guī)定，做好有關工作”這一條寫入總則,，并對相關部門在學校規(guī)劃建設,、師資經(jīng)費配置、安全保障等方面的職責在有關章程中進行了明晰和細化,，“讓教育真正成為大家的事”,。

立法資源有限，地方版“學校法”另辟蹊徑

關于學校依法治教的討論,，始終繞不開一個話題——“學校法”的制定與出臺,。隨著近幾年校園安全問題的頻發(fā)，社會對“校園安全法”等相關教育立法的呼聲很高,。

對此,，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵認為，當前社會存在一種認知偏差,，認為國家層面“學校法”不出臺,，學校依法治教就無法可依?！捌鋵?，《教育法》同時也包含了學校相關法律制度，《高等教育法》《職業(yè)教育法》《義務教育法》中均有相關內容,，地方的探索實踐也值得提倡,。”孫霄兵說,。

北京市教委政策法規(guī)處處長王艷霞認為,，北京正在著手制定學校條例，青島在全國率先出臺了學校管理辦法,，回應了人,、財、物等教育改革的熱點難點問題，為北京的教育立法提供了路徑和啟發(fā),。

北京外國語大學法學院副教授姚金菊則指出了另一個問題：國家立法任務相當繁重,，立法資源也很緊張。她認為,，立法不僅是教育行政部門的事情,，它涉及多個國家機構，而且我國立法是多層次的,，還有行政法規(guī),、地方性法規(guī)、規(guī)章,，“要注意立法策略,、時機和可替代性方式的選擇”。

“比如,，‘校園安全法’雖然尚未出臺,，但全國已有多部專門以學校安全為主題的地方性法規(guī)?！币鹁战ㄗh,，教育立法要將現(xiàn)有的立法手段用足，地方性法規(guī),、規(guī)章也具有同等效力,。

近年來，各地方在教育方面相繼出臺了多部規(guī)章,、地方性法規(guī),。“地方性教育法規(guī),、規(guī)章的制定有一個考慮就是固化教育改革成果,，青島市正是用規(guī)章形式將全市近幾年教改成果進行固化?！编囋其h認為,，地方性法規(guī)、規(guī)章實際上會更具地方特色,。（記者 李萍）