在中國傳統(tǒng)社會,，國家治理基本依靠兩個方面,，一是封建王朝中央政府的頂層設(shè)計,，一是地方府縣的執(zhí)行能力,。通常而言,，郡縣治則天下安,，郡縣失治則天下亂,。這已被大量歷史事實所證明,，我們從清代歷史中也可以清楚地看到這一點,。由此可見,，研究府縣的歷史是一個很重要的學(xué)術(shù)課題。近年來,，學(xué)術(shù)界對清代府縣進(jìn)行了一些研究,，但大多是分散進(jìn)行的，缺乏建立在集體研究基礎(chǔ)上的宏觀概括,，缺乏標(biāo)志性的學(xué)術(shù)著作,。與對清代中央政府的研究相比，對清代府縣的研究就薄弱許多,。新形勢下,，在清代府縣研究方面下一些功夫，不僅有利于進(jìn)一步推進(jìn)整個清史研究,，而且具有重要的現(xiàn)實意義,。

清代的府縣是清代國家治理體系中的重要一環(huán)。朝廷的旨意要在全國得到落實,，府縣是關(guān)鍵環(huán)節(jié),；督撫能否把一個地方管理好，府縣也是關(guān)鍵環(huán)節(jié),。農(nóng)業(yè)稅是有清一代國家賦稅的基本形式,，是國家財政最重要的來源。因此,，府縣的基本職能是申報農(nóng)業(yè)豐歉,、保證賦稅制度的落實。當(dāng)然,，申報人口繁衍情況,，對民眾實施教化，也是府縣的基本職能,；保護(hù)農(nóng)田水利,，維護(hù)租佃平衡，維護(hù)社會穩(wěn)定,，也是府縣的基本職能,。

社會太平時期,，府縣官員比較好做，上意下達(dá),、下意上聞,，只要對上處處逢迎、對下威撫兼施,，社會就能順利運轉(zhuǎn),。社會矛盾比較多的時期，府縣官員的所作所為對整個國家發(fā)展的影響就很大,。尤其是社會動蕩時期,，許多府縣官員為保住烏紗帽報喜不報憂，下意不能上聞,，給整個國家治理帶來很大隱憂,。比如，清代的白蓮教起義,、太平天國運動,，都是因為吏治腐敗、人民苦難不能表達(dá)而最終爆發(fā)的,。而起義爆發(fā)后府縣官員一開始都是隱匿不報,，最終釀成大禍。以太平天國運動為例,，洪秀全等為了金田起義做了許多準(zhǔn)備工作,，但直到1850年12月8日，廣西巡撫鄭祖琛才奏報：“查桂平縣之金田村,、白沙、大洋,，并平南縣屬之鵬化,、花洲一帶及郁林州屬，現(xiàn)據(jù)該州縣稟報,，均有匪徒糾聚,，人數(shù)眾多?！?851年1月6日,，抵達(dá)廣西的欽差大臣李星沅奏報：“桂平之金田村，另有會匪聚集,，號稱萬馀,，并帖偽示誘脅?！边@是金田起義的消息最早送達(dá)朝廷的時間,，在此以前,，朝廷對洪秀全等人的活動情況一無所知。即使廣西巡撫,、欽差大臣的奏報,，對于金田起義的詳細(xì)情況以及起義首領(lǐng)人物是誰，均是一頭霧水,。為什么會這樣,？府縣官員責(zé)任甚大，他們不但不能體恤民情,，而且不能及時掌握府縣社會動態(tài),。從國家治理角度說，府縣吏治腐敗,，不能體恤民情,，不能如實上報基層社會實際情況，是造成社會動亂的重要原因,。

研究清代府縣的歷史,，要把府縣職能與國家治理體系聯(lián)系起來，深入探討府縣職能在國家治理中的作用,。一般來說,，府縣得力，社會就會安定些,；府縣失職,，社會難免動蕩。從更長時段來看,，自秦朝實行郡縣制以來兩千多年間,，中國社會遭遇過許多曲折，但大體上統(tǒng)一多民族國家的趨勢沒有改變,，中華文化的根基也未曾動搖,。這與中國始終堅持郡縣制、府縣制度不無關(guān)系,。這種政治制度具有中國特色,，是大一統(tǒng)中國的底層根基。秦代郡縣制發(fā)展到清代的府縣制度,，大體上定型了,。辛亥革命后，封建君主專制制度被推翻,，但府縣制度依舊保留,，只是在民國時期隨著社會發(fā)展稍有變化。

新中國成立后,，我國的地方行政體系可以說繼承了清代的府縣制度,，同時又結(jié)合時代特點和社會發(fā)展需要進(jìn)行了創(chuàng)新,。這種繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，說明研究清代府縣制度具有重要現(xiàn)實意義,。目前,，關(guān)于清代府縣制度，一些研究者是從行政區(qū)劃角度論述府縣的變化,，這個很有必要,。但更為重要的應(yīng)該是研究府縣的社會功能及其在歷史發(fā)展中的作用，研究府縣是如何實現(xiàn)自己的社會功能,。這樣的研究不僅更有學(xué)術(shù)意義,，而且更有現(xiàn)實借鑒意義。當(dāng)前,，我們正在努力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，深入研究清代府縣，把這一學(xué)術(shù)課題研究深研究透,，才能做到以史為鑒,。

（作者為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、中國史學(xué)會原會長）