繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后,，我國農(nóng)村改革再度迎來重大制度創(chuàng)新,。中共中央辦公廳,、國務院辦公廳《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》30日由新華社受權發(fā)布,。意見指出,，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,，順應農(nóng)民保留土地承包權,、流轉土地經(jīng)營權的意愿,，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權,，實行所有權、承包權,、經(jīng)營權分置并行,。

專家表示,，農(nóng)村土地經(jīng)營權的獨立運行，可以更大范圍地優(yōu)化配置,，提升土地利用效率,，提升務農(nóng)勞動力的勞動生產(chǎn)率,。但目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關法律修訂完善工作,，尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營權定性。

突破 承包權和經(jīng)營權將分置并行

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦此前介紹,，十一屆三中全會以后,，我國實行農(nóng)戶承包經(jīng)營,，土地集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權實現(xiàn)了“兩權分置”,。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,，目前大量勞動力離開農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化,，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多,。順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿,，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權,，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新,。

韓長賦日前在解讀國務院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》時,，再度明確了這項改革的歷史意義,。他說,，新時期推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要增強三大動力,，即深化農(nóng)村改革、推進科技創(chuàng)新,、培育新型主體,。而當前農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系，因此要深化以所有權,、承包權,、經(jīng)營權“三權分置”為重點的農(nóng)村土地制度改革。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇也認為，“三權分置”創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權制度,，豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式,，揭示了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的深刻內涵,，是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新,。“經(jīng)營權在更大范圍的優(yōu)化配置,，相對集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升,，更能明顯提升務農(nóng)勞動力的勞動生產(chǎn)率,，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力，既解決了原承包農(nóng)戶的財產(chǎn)權益保護問題,，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎和增長動力問題,。”他表示,。

張紅宇認為,，“三權分置”下經(jīng)營權流轉以及在更大范圍內優(yōu)化配置，自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少,，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實現(xiàn)效益最大化為目標的家庭農(nóng)場,、合作社,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長發(fā)育，隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質量效益和競爭力,，這是構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎和方向,。

完善 相關法律修訂工作將提速

完善這種重大理論創(chuàng)新,，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進行,。

意見指出,，要扎實做好農(nóng)村土地確權登記頒證工作,，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬,，穩(wěn)定土地承包關系,。建立健全土地流轉規(guī)范管理制度,，完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制,，確保土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉。構建新型經(jīng)營主體政策扶持體系，加快農(nóng)村土地承包法等相關法律修訂完善工作,。

“經(jīng)營權在現(xiàn)在的法律設置里,，和承包權是合一的,。經(jīng)營權是承包經(jīng)營權派生出來的,，不是一個獨立的權利。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權利和義務的關系,?！敝袊嗣翊髮W經(jīng)濟學院教授劉守英表示，理清三權之間的關系,，是理順法律時要注意的重要問題。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任委員劉振偉表示,，現(xiàn)在全國人大正在抓緊對《農(nóng)村土地承包法》進行修改,，這次修法主要針對中央對土地承包關系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

他也認為,，“三權分置”關鍵是土地經(jīng)營權定性,。“該如何給土地經(jīng)營權定性,，現(xiàn)在眾說紛紜,，有人認為是債權，有人認為是物權,。債權的理由是土地經(jīng)營權就是依據(jù)租賃合同契約關系而產(chǎn)生的,，沒有租賃合同,，沒有契約關系就沒有這個債權關系,。還有一些權威專家說根據(jù)承包期限長短來判斷是物權還是債權，流轉期限短就是債權,，流轉期限長就是物權,。另外，國際上現(xiàn)在對債權物權化管理也是一個趨勢,?！眲⒄駛フf。

展望 將研究經(jīng)營權抵押承包權退出辦法

意見還提出,，要“積極開展土地承包權有償退出,、土地經(jīng)營權抵押貸款、土地經(jīng)營權入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點”,，還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉,、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解，上述幾項改革試點,，目前已在各地有序展開,。目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉，全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中,，6600萬戶或多或少地流轉了土地,。而自去年8月份國務院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點工作以來，目前已經(jīng)有近300個縣級行政區(qū)開展了相關試點,。

專家介紹稱，開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點的主要目的是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富,。今年年初，中國人民銀行會同相關部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》,，在貸款用途,、抵押物認定以及風險防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途,，以及要求用于抵押的承包土地沒有權屬爭議,，且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限等,。

多位專家稱,，抵押物處置是這項改革成敗的關鍵，而試點要同時顧及保障農(nóng)民的承包權和金融機構對抵押物的合法處置權,，就需要各試點地區(qū)在實踐操作中進行大量的創(chuàng)新和探索,。記者了解到,，為防范金融風險及農(nóng)民失地風險,，重慶、吉林,、湖北等多個省市設立了農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償基金，由借款主體,、金融機構和當?shù)卣餐袚鷵p失風險,。

農(nóng)地承包權的政策制度接下來也面臨重大調整?，F(xiàn)行土地承包關系普遍將于2030年或2033年到期。目前,，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法,、新的承包期限等內容提出具體方案,，也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外,，針對部分地區(qū)撂荒嚴重的問題,，土地承包權的有償退出也零星開始出現(xiàn)了試點。

《經(jīng)濟參考報》記者日前在重慶市巴南區(qū)采訪獲悉,，該地區(qū)正在就此進行探索,，地方政府先確定前期投資業(yè)主，限定試點區(qū)域,；再征求農(nóng)戶意見，由農(nóng)戶與業(yè)主協(xié)商達成退出補償協(xié)議條款,，業(yè)主出資對農(nóng)戶予以補償,，農(nóng)戶將土地權利退還給集體組織，再由村集體將其流轉給業(yè)主,；最后三方簽訂協(xié)議,。據(jù)了解，目前巴南區(qū)已有一些農(nóng)民自愿退出,，實現(xiàn)直接財產(chǎn)性收入數(shù)百萬元,。