原標(biāo)題：行政不作為占比復(fù)議總量達(dá)7% 專家建議建追責(zé)體系

行政不作為占比復(fù)議總量達(dá)7%

專家建議建立可預(yù)見規(guī)范化追責(zé)體系

近年來被頻頻曝光的行政不作為問題,在實(shí)踐中究竟有多嚴(yán)重?

據(jù)中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長,、國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司原司長青鋒研究統(tǒng)計(jì),進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政不作為案件,，自2012年以來,每年大約1萬件以下，占到行政復(fù)議總量的6%到7%之間，其內(nèi)容主要涉及處罰強(qiáng)制,、征收許可、行政確認(rèn)、行政確權(quán)等方面。這是《法制日報(bào)》記者從近日召開的中國行政法學(xué)研究會(huì)2016年年會(huì)上獲悉的,。

囿于統(tǒng)計(jì)資料,這些數(shù)據(jù)并非全部。青鋒強(qiáng)調(diào),“還不能全面反映行政執(zhí)法當(dāng)中不作為的情況”,。

國務(wù)院文件6年前點(diǎn)出問題

在中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年看來,，行政不作為與市場監(jiān)管及行政檢察監(jiān)督，“是當(dāng)前我們國家存在的非常重大問題,，已經(jīng)引起了老百姓的廣泛議論,，我們法學(xué)工作者不得不重視這個(gè)問題?！?/p>

的確,行政不作為近年來日漸受到社會(huì)關(guān)注,行政部門多年沒有一起行政處罰,；因?yàn)椤安蛔鳛椤北桓娴椒ㄔ海簧踔吝€因此收到“行政不作為”錦旗,。

行政亂作為,是長期以來為老百姓反映最多政府著力解決的問題。不作為問題的解決又是何時(shí)被提上議事日程的?

梳理了國務(wù)院有關(guān)文件后,，青鋒發(fā)現(xiàn),，早在2010年國務(wù)院有關(guān)文件就將這一問題明確點(diǎn)出?！耙恍╊I(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),，執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出,?！?010年10月10日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》說。

不過,2004年3月22日印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提到:“有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán),、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”。在青鋒看來,這里面也涉及行政不作為問題,。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的“有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法,、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在執(zhí)法司法不規(guī)范,、不嚴(yán)格、不透明,、不文明現(xiàn)象較為突出”,“也暗含了不作為的問題”,。青鋒說。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是另一個(gè)觀察視角,。

青鋒通過對(duì)2012年至2015年關(guān)于行政復(fù)議有關(guān)材料的研究,發(fā)現(xiàn)涉及不作為問題的復(fù)議案件,在2012年是7072件,，占所有復(fù)議申請事項(xiàng)中的6.39%。2013年有所上升,為9831件,占比7.53%,。2014年是9987件,比重上有所下降,。2015年是9583件，占比6.48%,。

“不作為在執(zhí)法當(dāng)中非常值得關(guān)注”,，青鋒說,建設(shè)法治政府,實(shí)現(xiàn)2020年要基本建成法治政府這個(gè)目標(biāo)，必須解決執(zhí)法當(dāng)中的不作為問題,。

擔(dān)心被追責(zé)就以為不做不錯(cuò)

為何近年來行政不作為問題日益突出?

中國行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長,、中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為,這與社會(huì)上存在的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤或者認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)?！拔覀兌颊J(rèn)為亂作為是違法,，很少認(rèn)為不作為是違法的，只將其看成是一般的違規(guī)甚至是一般的瑕疵,。所以,在黨政機(jī)關(guān),，普遍有一種認(rèn)為做多做錯(cuò),不做不會(huì)錯(cuò)的看法?！?/p>

尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來,行政不作為現(xiàn)象暴露出來,。“原來也有,但一旦加大規(guī)則力度之后,大家擔(dān)心被追責(zé),?；凇蛔霾诲e(cuò)’理念形成了不作為。就像老百姓說的,，過去是門難進(jìn),、臉難看、話難講,、事難辦,，磨破嘴、跑斷腿,，現(xiàn)在是門好進(jìn),，臉好看,，話好講，事不辦,?！瘪R懷德說。

在觀念之外,，制度也是其中一個(gè)主要原因,。比如,對(duì)于“法定職責(zé)必須為”，就有實(shí)現(xiàn)的障礙,，“哪些職責(zé)是法定職責(zé),，還很難判斷，界限不清楚就有推諉就有失職瀆職,?！瘪R懷德認(rèn)為，制度缺失也導(dǎo)致了不作為,，制度應(yīng)該對(duì)所謂的“作為”,、“不作為”的界限劃清楚。

此外,追責(zé)方式過于簡單,，也被認(rèn)為應(yīng)該對(duì)不作為負(fù)責(zé),。馬懷德指出:“過于簡單化的粗糙的追責(zé)方式,導(dǎo)致越來越多的不作為?！?/p>

遏制不作為需創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式

去年年底,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求加大問責(zé)力度,，堅(jiān)決糾正行政不作為,、亂作為，堅(jiān)決克服懶政,、庸政,、怠政，堅(jiān)決懲處失職,、瀆職。

《決定》明確,行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為,、法無授權(quán)不可為,勇于負(fù)責(zé),、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為亂作為,，堅(jiān)決克服懶政,、怠政，堅(jiān)決懲處失職,、瀆職,。

如何實(shí)現(xiàn)這些要求,有效遏制行政不作為問題?

馬懷德認(rèn)為，要轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)不作為認(rèn)定和追責(zé)的觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,?！安蛔鳛楸旧砭褪沁`法，不作為跟亂作為違法的結(jié)果是一樣的,。不是做多錯(cuò)多不做不錯(cuò),而是做多錯(cuò)多有可能,，但是不做有可能是錯(cuò),而且必然是錯(cuò)?！痹鰪?qiáng)依法依規(guī)追責(zé)理念,。“現(xiàn)在的追責(zé)還是政策層面多一些,所謂‘運(yùn)動(dòng)來了風(fēng)聲緊了’,，追得比較兇,，用力過猛，但是缺乏穩(wěn)定,、長期的,、可預(yù)見的規(guī)范化的追責(zé)體系?！?/p>

加快制度建設(shè),，完善相關(guān)立法。比如《行政程序法》《行政組織法》,。程序法會(huì)規(guī)定法定期限,、合理期限，組織法則規(guī)定法定職責(zé),，就可以因此對(duì)不作為進(jìn)行判斷,。

青鋒也認(rèn)為，必須要明確行政執(zhí)法部門的職權(quán),。要梳理執(zhí)法依據(jù),，公布權(quán)力清單?！凹仁欠ǘ?quán)力,，也是必須履行的法定義務(wù)，行政執(zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為,，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。”

馬懷德還建議,，創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式,，形成合理梯度的追責(zé)?！胺傻淖坟?zé)不能一竿子插到底,，用最強(qiáng)烈的手段,。應(yīng)該約談或者指導(dǎo)、警示,，最后達(dá)到處分,，甚至是處罰,或者追究刑事責(zé)任這樣的梯度?！边€應(yīng)該充分運(yùn)用檢察監(jiān)督,。

青鋒提出，在行政評(píng)議考核當(dāng)中也要加強(qiáng)這方面的考核,?！霸u(píng)議考核的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法律義務(wù)。評(píng)議考核怎么考,，考什么,，其中就有對(duì)他們是不是積極作為，有沒有履行法律義務(wù)的內(nèi)容,?！鼻噤h說。