處理好農(nóng)民和土地關(guān)系 促進“三農(nóng)”工作健康發(fā)展

——學習習近平總書記安徽小崗村重要講話體會

姜大明

習近平總書記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會發(fā)表的重要講話，縱觀歷史,、放眼未來,，立足實際,、直面問題,，深刻闡述了推進農(nóng)村改革發(fā)展的新思想,、新理念,、新要求,，為深化農(nóng)村改革,、加快農(nóng)村發(fā)展、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定指明了方向,、劃清了底線,、明確了重點，是做好新形勢下“三農(nóng)”工作的根本遵循,。特別是總書記關(guān)于深化農(nóng)村改革仍然以處理好農(nóng)民和土地關(guān)系為主線的精辟論述,，對于搞好農(nóng)村土地制度改革，做好土地管理各項工作,，具有極其重要的指導意義,。國土資源系統(tǒng)把學習貫徹總書記這一重要講話精神作為當前一項重要政治任務,，認真學習領會，全面貫徹落實,，扎實有效地促進“三農(nóng)”工作健康發(fā)展,。 

一、 深化對農(nóng)民和土地關(guān)系的認識,，進一步增強使命感和責任感

習近平總書記指出,，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系,?！边@一重要論述，揭示了農(nóng)村改革的本質(zhì),，抓住了“三農(nóng)”工作的要領,，反映了我們黨對處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這一規(guī)律性認識的升華。

土地問題始終與江山社稷和民生福祉息息相關(guān),，始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定緊密相連,。我們黨在革命時期關(guān)于土地改革的主張，深得億萬農(nóng)民的擁護,，成為革命成功的關(guān)鍵,。新中國成立以來，什么時候土地制度和政策順應民意,、符合民情,，什么時候農(nóng)村社會生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展,，國民經(jīng)濟就得到健康持續(xù)發(fā)展,。當年小崗村18戶農(nóng)民發(fā)起大包干，將自身利益與土地經(jīng)營效益緊緊聯(lián)結(jié)在一起,，大幅度提升了土地生產(chǎn)力,。在大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制基礎上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,，成為我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。習近平總書記強調(diào),，深化農(nóng)村改革,，最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，堅持農(nóng)村土地集體所有,，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系,，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”,；完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，要順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，有利于更好堅持集體對土地的所有權(quán),，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán),，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,。堅持把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為推進改革的主線,，是對農(nóng)村改革成功實踐的科學總結(jié)，也是對我國土地基本國情和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的深刻把握,。

深化對農(nóng)民和土地關(guān)系的認識,，必須進一步增強做好國土資源工作的使命感和責任感。一要更加注重尊重農(nóng)民意愿,。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料,，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本條件，任何時候不要隨便動農(nóng)民的土地,。要有足夠的歷史耐心,，放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動,，進不進城,、退不退地，把選擇權(quán)交給農(nóng)民,，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇,，可以示范和引導，但不能搞強迫命令,、不刮風,、不一刀切。二要更加注重維護農(nóng)民權(quán)益,。土地是“財富之母”,，是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，農(nóng)民小康不小康,，關(guān)鍵看收入,，包括增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。要始終把保障農(nóng)民權(quán)益放在首位,，切實維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。對于進城農(nóng)民,，應引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益,，增加財產(chǎn)性收入，讓群眾有更多獲得感,。三要更加注重守住底線,。土地制度是國家基礎性制度，農(nóng)村土地制度改革事關(guān)重大,，必須審慎穩(wěn)妥推進,。“不管怎么改,，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,，不能把農(nóng)民利益損害了,。”習近平總書記強調(diào)的“四個不能”,，是不可逾越的紅線,，是必須堅守的改革底線，是我們避免犯不可挽回錯誤的政治保證,。

二,、 圍繞農(nóng)民和土地關(guān)系主線，落實三個“堅定不移”要求

習近平總書記強調(diào),，必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重,，堅定不移深化農(nóng)村改革、堅定不移加快農(nóng)村發(fā)展,、堅定不移維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定,。這充分表明了黨中央進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的堅強意志和決心，釋放出不斷強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的鮮明政策信號,。國土資源系統(tǒng)要在認真總結(jié)近年來工作基礎上,，緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線做好工作,，把黨中央,、國務院的決策部署落到實處。

落實堅定不移深化農(nóng)村改革的要求,，進一步做好農(nóng)村土地確權(quán)登記和土地制度改革試點工作,。一要加快集體土地確權(quán)登記頒證，夯實農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)基礎,。搞好集體土地確權(quán)登記頒證工作,，有利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，有利于集體土地“三權(quán)分置”改革,，是深化農(nóng)村改革的重要基礎,。要在全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎上,，加快農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。支持配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,，及時提供農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記頒證等成果資料,。建立健全土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作機制，指導推動地方依法解決各類土地權(quán)屬爭議,，把問題和矛盾解決在基層,、解決在早期階段。嚴格集體土地產(chǎn)權(quán)管理,，防止隨意調(diào)整土地權(quán)屬,，為落實農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供基礎保障。二要審慎穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設用地入市,、宅基地制度改革試點，激發(fā)農(nóng)村活力,。三項試點工作于2015年啟動,，目前進展總體順利。截至今年4月底,，共有97宗約1277畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市,，總價款達15.7億元，入市改革提高了農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平,，豐富了集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式,，增強了農(nóng)民集體和農(nóng)民群眾的獲得感，促進了農(nóng)村經(jīng)濟一二三產(chǎn)融合發(fā)展,。宅基地制度改革,，在保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、引導農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地,、規(guī)范宅基地管理和利用,、改善村莊環(huán)境等方面取得了積極成效。土地征收制度改革,，圍繞縮小征地范圍,、規(guī)范征收程序和完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范,、多元保障機制進行了有益探索,。要在總結(jié)試點前期工作基礎上，強化主體責任,，加快改革步伐,，確保2017年底前完成試點任務。全面落實中央決策部署，既堅持問題導向,，鼓勵差別化探索,，又堅持改革目標，堅決守住底線,。

落實堅定不移加快農(nóng)村發(fā)展的要求,，進一步做好耕地保護和土地整治工作。一要堅持和完善最嚴格的耕地保護制度,，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎,。產(chǎn)能建設是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本，耕地則是產(chǎn)能建設的根本,。確保谷物基本自給,、口糧絕對安全，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上,，決定了耕地保護任何時候都不能放松,。“十二五”期間,，我們守住了18億畝耕地紅線,，基本農(nóng)田面積保持在規(guī)劃確定的15.6億畝以上，建設占用耕地總體實現(xiàn)占補平衡,，建成高標準農(nóng)田4.03億畝,，經(jīng)過整治的耕地質(zhì)量平均提升1—2個等級，糧食產(chǎn)能普遍提高10%—20%,?！笆濉睍r期，要按照藏糧于地的戰(zhàn)略要求,，推進耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護,，全面劃定永久基本農(nóng)田，改革完善耕地占補平衡辦法,，健全耕地保護責任目標考核制度,，建立耕地保護利益補償機制，增強各級政府和廣大農(nóng)民保護耕地的積極性,。二要實施農(nóng)村土地綜合整治,，促進生態(tài)文明建設。各地實踐表明,，開展土地綜合整治,，既有利于保護耕地、節(jié)約用地,，又有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，擴大農(nóng)村投資和消費需求，增加農(nóng)民收入,，是一舉多得的好事,。“十二五”期間,，各地土地整治累計投入資金5500多億元,，惠及農(nóng)民1.01億人，人均每年增收985元,，農(nóng)民參與勞務所得合計超過1163億元,。“十三五”時期,，要完善工作機制,，加強統(tǒng)一規(guī)劃，強化部門合作,，擴大農(nóng)民參與,，統(tǒng)籌推進山、水,、林,、田、湖生態(tài)保護和修復,。

落實堅定不移維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的要求,，進一步做好農(nóng)村土地征收和地質(zhì)災害防治工作。一要加強土地征收管理,。在經(jīng)濟下行壓力加大,、地方財政趨緊和加快投資項目審批的形勢下，農(nóng)村土地征收工作面臨的矛盾更多,、困難更大,。我們要帶著深厚群眾感情開展征地工作，嚴格程序,、嚴格標準,，落實好農(nóng)村土地征收各項政策，同時要注重深入細致做好群眾工作,，千方百計化解矛盾,、解決困難，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高,、長遠生計有保障,。二要強化地質(zhì)災害防治。要把防范地質(zhì)災害作為須臾不可忽視的“生命工程”來抓,，切實加強地質(zhì)災害防治能力建設,，完善以群測群防為主的監(jiān)測網(wǎng)絡體系,，加大重大地質(zhì)災害隱患點治理力度，最大可能減少人民群眾生命和財產(chǎn)損失,，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定,。

三、 抓住農(nóng)民與土地關(guān)系重點,，做好補短板,、打基礎、利長遠工作

習近平總書記指出,，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”短腿,，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，農(nóng)業(yè)基礎穩(wěn)固,，農(nóng)村和諧穩(wěn)定,，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障,，各項工作都會比較主動,。我們要以學習貫徹習近平總書記重要講話精神為契機，切實履行職責,，發(fā)揮職能優(yōu)勢,，抓住農(nóng)民與土地關(guān)系重點問題，做好補短板,、打基礎,、利長遠工作。

一是實施耕地質(zhì)量保護與提升行動,。從確保國家糧食安全與提高農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和競爭力出發(fā),，改變過去重數(shù)量輕質(zhì)量的做法，實行數(shù)量質(zhì)量并重管理,，切實加強耕地質(zhì)量建設,。以糧食主產(chǎn)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護區(qū)為重點，大力推進高標準農(nóng)田建設,。在集中連片特困地區(qū),、原中央蘇區(qū)、耕地后備資源豐富地區(qū),、糧食主產(chǎn)區(qū),、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)，支持實施新一批土地整治重大工程,。鼓勵社會資金投入,，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，將整治后的耕地劃為基本農(nóng)田,，納入綜合監(jiān)管平臺,，加強建后管護,。對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū),、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展土地綜合治理,。

二是以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤助力精準扶貧,。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤,，是落實城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，加快形成以工促農(nóng),、以城帶鄉(xiāng),、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要政策,，同時也是助推脫貧攻堅的有力措施,。在貧困地區(qū)開展增減掛鉤，將節(jié)余的增減掛鉤指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用,，可以顯化土地級差收益,，增加增減掛鉤資金收入，有效解決扶貧開發(fā)資金等問題,。要堅持群眾自愿,，確保農(nóng)民愿意、農(nóng)民參與,、農(nóng)民滿意,；堅持群眾受益，確保增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑收益全部返農(nóng)村,，切實惠及農(nóng)民,；堅持規(guī)劃先行，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律,，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點,，保留鄉(xiāng)村風貌，留住田園鄉(xiāng)愁,，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設,。

三是協(xié)同推進農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革涉及面廣,、關(guān)聯(lián)性強,，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、戶籍,、財稅,、社保、金融等相關(guān)領域改革緊密銜接,，是一項復雜的系統(tǒng)工程,。要推動多要素聯(lián)動,，加強部門協(xié)同，強化改革的協(xié)同性和耦合性,，提高改革的系統(tǒng)性和完整性,，形成改革合力。加強對試點工作的調(diào)研指導和評估總結(jié),，深入提煉經(jīng)驗做法,，形成可復制、可推廣的改革成果,，按照立法與改革同步推進,、相向而行的要求，及時開展《土地管理法》修訂研究,。

四是鞏固拓展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記成果,。產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重要保障,。要重點抓好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在農(nóng)村基層落地,，力爭年底前所有市縣頒發(fā)新證、停發(fā)舊證,，2017年實現(xiàn)登記機構(gòu),、登記簿證、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”,。繼續(xù)深化細化集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果,，深入研究宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證的難點、熱點問題,，充分發(fā)揮不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度保護農(nóng)民產(chǎn)權(quán),、維護農(nóng)民權(quán)益的重要作用。

(作者為國土資源部部長)

《 人民日報 》( 2016年06月08日 10 版)