2億多流動(dòng)人口,，是城市建設(shè)不可缺少的力量,，亟須納入制度關(guān)懷的視野

“漂”在他鄉(xiāng),，心何以“泊”

我國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)世界歷史上規(guī)模最大,、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，改革開放以來,，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由18%提高到54.77%,，城市建設(shè)與管理面臨著全新而艱巨的挑戰(zhàn),。

法治是現(xiàn)代城市的標(biāo)志之一,，也是保障之一,。中央城市工作會(huì)議提出堅(jiān)持依法治市，全面貫徹依法治國(guó)方針,，依法規(guī)劃,、建設(shè),、治理城市，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。健全依法決策的體制機(jī)制,，把公眾參與、專家論證,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為城市重大決策的法定程序,。深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,。

本報(bào)從今日起特刊發(fā)“城市管理中的法治問題”系列報(bào)道,，結(jié)合地方實(shí)踐，厘清法治難點(diǎn),，剖析形成原因,，探尋解決之道。敬請(qǐng)關(guān)注,。

——編 者

2015年12月31日早6點(diǎn)整,，北京火車站，天色未明,，寒風(fēng)瑟瑟,，《東方紅》悠長(zhǎng)的旋律流入心底，讓人備感溫暖,，它似乎在提醒,，“回家的車就要來了?！?/p>

雖然離春節(jié)還有些時(shí)日,，但火車站的各個(gè)角落已擠滿了人。年長(zhǎng)者三五成群,，席地而坐，嗑瓜子,，玩撲克,，睡會(huì)兒覺。年輕人把頭埋得很深,，用手機(jī)打發(fā)時(shí)間,。無論大小、口音,、穿著,，他們都攥著一張車票，擁有一個(gè)稱謂——流動(dòng)人口,。這一早,，記者拖家?guī)Э?，融入其中?/p>

現(xiàn)狀

我國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)2.53億人，而他們卻被拒之于福利和制度關(guān)懷之外

來自湖北隨州的一對(duì)夫妻,，40剛出頭,，臉上卻看不出一點(diǎn)光澤，他們?cè)诒本┳鲈琰c(diǎn)買賣七八年了,?！氨本┤硕啵獗燃依飶?qiáng),。壓力也大,，租了一家小飯館，每月5200元,?！闭煞蚝F生說。

小飯館每天只能從凌晨2點(diǎn)用到早上10點(diǎn),，其他時(shí)間房東要正常營(yíng)業(yè),。為此，別人還在睡夢(mèng)中,，胡貴生夫婦就得起床推出小三輪,，架上鍋爐、蒸籠,、油鍋,、餐具，去小飯館忙活,?！耙荒昴軖?5萬，可這是兩口子干出來的,，還是毛利潤(rùn),，比不上現(xiàn)在一個(gè)年輕人。況且我們老了還沒退休金,，只能靠現(xiàn)在多辛苦,。”胡貴生說,。

他們之所以來北京,，另一個(gè)原因是女兒在這里上大學(xué)?！坝袝r(shí)候她也過來幫忙,，但我們不讓，心想她把書念出來,，能在大城市過上好生活,?！迸畠阂彩沁@對(duì)夫妻在北京唯一的親人?！懊刻於荚诟苫?，沒時(shí)間出去玩?！薄岸际沁^路買賣,，談不上認(rèn)識(shí)誰?！?/p>

在他們看來,，留在北京幾乎是零概率事件，夫妻倆笑著說,，“霧霾重,，污染大，比不上家里大白菜新鮮,?！?/p>

列車上，與記者對(duì)面而坐的是一對(duì)小夫妻,。男的是北京人,，女的是山西人，兩人都是“白領(lǐng)”,?！凹依镉邪謰專偛荒芤荒甑筋^不回去看看吧,。我和老公約法三章,，今年元旦去我家，春節(jié)就在他家,，各家都要住幾天,。”女士汪佳佳說,。

夫妻倆還聊到了北京積分入戶的話題,。“幸好老公是北京戶口,，單憑我，那就麻煩了,?！蓖艏鸭颜f，“剛畢業(yè)那會(huì),，我準(zhǔn)備留家里,。我爸一個(gè)勁地鼓搗我上北京,，結(jié)果人是來了，非但買房,、搖號(hào)受限制,，好多事情還得回家辦?！?/p>

火車一站站地過,，乘客一波波地?fù)Q，正如改革開放以來,，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大,、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》顯示,，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模到2014年增長(zhǎng)到2.53億人,。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)流動(dòng)人口將增長(zhǎng)到2.91億人,。這意味著目前全國(guó)每5到6個(gè)人中,，就有1個(gè)是流動(dòng)人口。并且,，每個(gè)人都有每個(gè)人的故事,，他們因?yàn)榫蜆I(yè)、生活,、子女,、家庭，選擇“漂”在異鄉(xiāng),，同樣也是這些因素,，讓他們心卻難“泊”。

對(duì)策

戶籍改革,、公共服務(wù)均等化,，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

事實(shí)上，是堅(jiān)守北上廣,，還是回歸新農(nóng)村,，這是每個(gè)人的自由選擇。是建筑工人,，還是高級(jí)白領(lǐng),，這決定于每個(gè)人的能力素質(zhì)?？蔁o論意愿,、能力如何，為了讓改革發(fā)展成果惠及每個(gè)人,，我們還應(yīng)有“政策”,。

黨的十八大以來,，黨中央始終強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，高度重視流動(dòng)人口的管理和服務(wù),。2014年7月,，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,。截至目前,，全國(guó)25個(gè)省（區(qū),、市）出臺(tái)了戶籍制度改革具體實(shí)施意見,，還有一些城市提出積分落戶制度。

一方面是明確落戶城鎮(zhèn)的條件和程序,，從制度上有序敲開“農(nóng)民進(jìn)城”的大門,，另一方面是推進(jìn)公共服務(wù)均等化，努力打破“本地人”“外地人”的權(quán)利藩籬,。

前兩日,，記者在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，預(yù)約登記窗口傳來一個(gè)聲音,，“過兩天回老家,，能否推遲小孩下次打疫苗?！蓖獾厝说目谝?，正在享受本地的計(jì)生服務(wù)。如今,，在越來越多的城市里,，居住證持有者可參加社保、購(gòu)車,、購(gòu)房,，子女可享受義務(wù)教育，身份證也可以異地?fù)Q領(lǐng)補(bǔ)辦,，就連爭(zhēng)議最大的異地高考正在破冰,。

同樣需要看到，按照常住人口計(jì)算,，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%,，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口,，他們?cè)诔擎?zhèn)仍不能平等享受諸多公共服務(wù),，帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

這從準(zhǔn)生證辦理窺見一斑。雖然國(guó)家有關(guān)部門作出規(guī)定,，流動(dòng)人口無須回到戶籍地，可以在工作居住地辦理準(zhǔn)生證了,。但是仍有不少人在網(wǎng)上吐槽“想哭的經(jīng)歷”,，“外地人辦理生育證，需要提供戶籍地各種證件證明,，還是要回家,。等到孩子出生回老家落戶時(shí)，戶籍地又要你提供在城市的各種證件證明,。前前后后,，需要折騰的事太多?！?/p>

實(shí)踐證明,，對(duì)于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，法治是根本之道,。2009年,，《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》正式頒布。各地隨后制定了一系列關(guān)于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)的規(guī)章制度,。對(duì)于城市流浪乞討人員,，早在2003年，收容遣送制度被正式廢止,，取而代之的是救助管理辦法,，充分體現(xiàn)了對(duì)該群體的權(quán)利尊重。如今,，新年伊始,，《居住證暫行條例》正式實(shí)施，讓“暫住證”成為歷史,，讓流動(dòng)人口的權(quán)利得到更多尊重和保障,。

展望

夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為他們搭建起制度和法治的梁柱

如今,，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期,。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，“從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看,，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題,，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力?！?/p>

2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》指出,，“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”

2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步指出,，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù),。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地,、財(cái)政,、教育、就業(yè),、醫(yī)療,、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革,?！?/p>

中央部署旨在提升新型城鎮(zhèn)化水平，但有一種聲音認(rèn)為,，“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”是一種高門檻,，意味著戶籍改革特別是特大城市落戶走上精英化路線。

實(shí)際上,，時(shí)隔37年之后,，中央城市工作會(huì)議再次召開，其背景就是城鎮(zhèn)化率不斷提升,，“城市病”也相繼爆發(fā),，特別是特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇,，住房政策,、環(huán)境污染、人口規(guī)模等問題亟須破題,。

還需要看到,，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，戶籍制度改革也并非一蹴而就,，國(guó)家在這方面提出了“存量”“增量”概念,，要求“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序,。就是要立足基本國(guó)情,，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量,，有序引導(dǎo)增量,，合理引導(dǎo)預(yù)期，不急躁,、不冒進(jìn),，一定要防止不切實(shí)際,、一哄而上?！?/p>

有專家表示,，一些人寧可扎堆大城市，也不愿去小城鎮(zhèn),，根本在于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大,。新型城鎮(zhèn)化并非只是幾個(gè)特大城市的“鶴立雞群”，而是需要中小城市和小城鎮(zhèn)的“共同發(fā)展”,。未來，亟須根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工,、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展,，既實(shí)現(xiàn)同城之人的服務(wù)均等化,，還實(shí)現(xiàn)周邊中小城市、小城鎮(zhèn)與大城市的服務(wù)同城化,。

為了讓1億人口盡快圓了“市民夢(mèng)”,，統(tǒng)籌推進(jìn)配套制度改革、促進(jìn)公共服務(wù)均等化也是今后工作的重中之重,。就目前而言,，我們已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶口區(qū)分，但要恢復(fù)戶籍的純粹登記功能,、剝離附在戶籍之上的利益還很艱難,。記者在采訪中了解到，取消區(qū)分后,，住建部門對(duì)城市居民去農(nóng)村購(gòu)房建房就不好識(shí)別了,；衛(wèi)生部門認(rèn)為，將來如果無法區(qū)分農(nóng)村居民,，新農(nóng)合也難以核實(shí)了,；教育部門提出，城鄉(xiāng)生源補(bǔ)貼不一致的客觀實(shí)際尚在,，將來該如何落實(shí),？這些問題都有待于進(jìn)一步研究和解決。