【封面故事】貧困帽：從過去千方百計戴 上到如今想盡辦法脫掉

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 郭芳 王紅茹 董顯蘋 夏一仁 ●李開南 上官麗娟|北京、江西,、重慶,、甘肅報道

　　貧困縣終于全部要摘帽了,。這是來自中央的政治任務(wù),。

　　十八屆五中全會提出：到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,，貧困縣全部摘帽,，解決區(qū)域性整體貧困,。

　　脫貧摘帽倒計時

　　中央的這一決定并不突然。全面建成小康社會,，就意味著不能再存在區(qū)域性,、整體性貧困。

　　在此之前,，不少省份已經(jīng)紛紛制定了脫貧摘帽的時間表,。

　　而在2015年初前后，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富接受媒體采訪時就表示,，正積極研究貧困縣退出機(jī)制，并明確表示,，2020年所有貧困縣都要摘帽,。

　　“這個事情已經(jīng)醞釀了很長時間?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員吳國寶接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪說,，在2010年至2011年期間起草新的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》時，已經(jīng)對這個問題有了很充分的討論,，“當(dāng)時說的是要建立有進(jìn)有出的貧困縣動態(tài)調(diào)整機(jī)制,。”

　　上世紀(jì)80年代中期,，中國啟動大規(guī)模的扶貧開發(fā),，以縣為單位進(jìn)行扶貧的國家級貧困縣制度正始于此,。1986年至1989年間，中央政府確認(rèn)了331個國定貧困縣,；1994年貧困縣首次調(diào)整,，國定貧困縣的數(shù)量增至592個；2001年,，國定貧困縣改為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,，數(shù)量仍為592個；2011年,，國家鼓勵扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣減少,，但實(shí)際上，各省份堅持“退一補(bǔ)一”,，重點(diǎn)縣總數(shù)仍為592個,。與此同時，連片特困地區(qū)成為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場,，全國確定了680個片區(qū)縣,，其中包括440個重點(diǎn)縣。

　　當(dāng)下,，國家級貧困縣的數(shù)量達(dá)到了832個,，差不多每三個縣中就有一個貧困縣。

　　國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員,、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長孫久文接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時說,，“一方面因?yàn)榈?020年全國要實(shí)現(xiàn)小康；另一方面,，現(xiàn)在整個國家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到了中等發(fā)達(dá)國家的水平,，但我們?nèi)匀贿€有7000萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看,，現(xiàn)在都到了必須解決區(qū)域性整體貧困問題的時候,。”

　　孫久文認(rèn)為,，自2011年中央對貧困縣進(jìn)行調(diào)整后,，現(xiàn)在又過了差不多5年時間，在國家級貧困縣的扶貧政策之下,，一些縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到甚至超出了摘帽的水平,，到2020年所有貧困縣摘帽這個目標(biāo)肯定能夠?qū)崿F(xiàn)。

　　而從各地方政府設(shè)立的脫貧目標(biāo)看,，也都是信心滿滿,。貴州省2012年就提出：貧困，不是貴州永久的標(biāo)簽。

　　據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解,，在5年內(nèi)必須脫貧的硬約束條件下,，各省份根據(jù)本省份情況可自行把握進(jìn)度，分期逐步摘帽,。從目前各省份給出的時間表看,，大多數(shù)省份均設(shè)定了提前脫貧的目標(biāo)。例如,，江西省設(shè)定的目標(biāo)是,，到2018年，力爭全省基本消除絕對貧困現(xiàn)象,，貧困縣脫貧摘帽取得突破性進(jìn)展,；重慶市設(shè)定的目標(biāo)是，要在2017年基本解決貧困問題,，2018年打掃戰(zhàn)場,，鞏固成果；甘肅省則確立了“每年再脫貧100萬人,，到2017年減貧300萬人”的目標(biāo),。

　　而具體到每個貧困縣制定的脫貧時間表，大多確立了率先全省份脫貧“摘帽”的目標(biāo),。例如,，甘肅省臨洮縣確保到2016年率先脫貧“摘帽”；江西省上猶縣給自己定下的期限是2017年,；重慶市秀山縣則立下了“軍令狀”,，堅決在2016年底前實(shí)現(xiàn)脫貧“摘帽”。

　　臨洮地處甘肅定西,，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和六盤山片區(qū)連片特困地區(qū)之一,。該縣縣委書記石琳對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說，他們對如期脫貧充滿信心,，“相關(guān)政策已經(jīng)明確,，貧困縣摘帽后，國家在項目,、資金等方面的扶持政策不變,、力度不減，這為貧困縣鞏固脫貧成果提供了強(qiáng)有力的政策保障,。”

　　“但確實(shí)有些地方完全靠自己在2020年前真正摘掉貧困帽子比較困難,?！睋?jù)吳國寶估算，全國大概有23個縣的農(nóng)民人均純收入水平低于現(xiàn)行2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為,，對這些特別貧困的特殊區(qū)域必須采取整體扶持的方式,，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù),、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面采取一些比較特殊的扶持政策,，經(jīng)過5年的努力，這些地方也是可以摘帽的,。

　　“現(xiàn)在大家都比較擔(dān)心的是,，摘完帽以后現(xiàn)在享受的政策優(yōu)惠還會延續(xù)多長時間?！眳菄鴮氄f,，摘帽之后肯定還會有部分相對落后而需要政府給予特殊扶持的地區(qū)?！叭绻昝币院?，真正比較貧困的地區(qū)沒有得到任何其他扶持，問題可能就比較大了,?！?/p>

　　孫久文也有同樣的擔(dān)憂，他表示,，過去的政策需要有延續(xù)性,，2020年之后還會有一些新的扶持政策，以防止貧困縣重新返貧,?！叭绾伪ＷC這些貧困區(qū)不再返貧，這是最重要的,?！?/p>

　　據(jù)了解，國務(wù)院扶貧辦目前尚未出臺統(tǒng)一的政策規(guī)定,。

　　“目前最需要防止的是有些地區(qū)可能會趕進(jìn)度,。”孫久文提醒說,，“不管是不是已經(jīng)達(dá)到了脫貧標(biāo)準(zhǔn),，為了政績，提前摘帽的情況是需要防止的,?！?/p>

　　事實(shí)上，這種苗頭已經(jīng)在一些地方出現(xiàn),。

　　甘肅省委書記王三運(yùn)日前表示,，個別地方出現(xiàn)了“數(shù)字脫貧”的苗頭和傾向。他提醒當(dāng)?shù)馗刹空f，一個地區(qū)脫貧了多少“不能自己說了算”,，更“不允許出現(xiàn)虛報脫貧人數(shù)和業(yè)績的行為”,。

　　為何不愿摘掉“貧困帽”？

　　在此之前,，幾乎沒有人愿意脫掉貧困縣的帽子,。

　　中國人民大學(xué)反貧困研究中心主任汪三貴告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，這三十幾年來,，中央多次想減少貧困縣的數(shù)量,，但每一次不僅沒有減少反而越來越多?！斑@是地方與中央博弈的結(jié)果,，地方都不想

　　讓貧困縣摘帽，因?yàn)樨毨Эh的利益很大,，保守估計直接從中央方面獲得的資金支持平均每年就有四五千萬,。”

　　一個貧困縣的帽子,，究竟值多少錢,？

重慶市秀山縣扶貧辦的一位負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，秀山縣從1986年開始被列為國家貧困縣至今,，僅國家財政專項扶貧資金一項,，共爭取到8.72億元。國家每年安排的專項扶貧資金逐年增長,，除此之外,，該縣獲得的資金支持還包括部分企業(yè)和農(nóng)戶享受貸款貼息、中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付,、享受彩票公益金支持等,。

　　據(jù)汪三貴介紹，除資金支持外,，貧困縣還可獲得各種優(yōu)惠政策,。例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼,，貧困縣可獲得中央每公里50萬的補(bǔ)助,，而普通縣可能只有30萬左右補(bǔ)助。而原來的農(nóng)業(yè)稅改革也是先在貧困縣取消農(nóng)業(yè)稅,，幾年之后才在全國鋪開,。

　　然而，即使都是國家級的貧困縣,，每個縣所能得到的支持也不一樣,，甚至差別很大,。這個過程需要貧困縣投入大量的人力、財力,、物力來主動申報爭取。

　　曾有媒體統(tǒng)計,，國家級貧困縣云南省富源縣“十一五”期間,，獲得的各類扶貧資金近12億元，還獲得了國債資金,、新農(nóng)合補(bǔ)助資金,、小額信貸等近6億元的資金傾斜及10余個產(chǎn)業(yè)扶貧項目。

　　甘肅省臨洮縣委書記石琳表示,，他們獲得的支持遠(yuǎn)沒有那么多,。該縣每年可獲3000萬到5000萬元的財政專項扶貧資金，此外還有一些專項轉(zhuǎn)移支付和專門政策,。

　　但無論獲得多少扶持,，國家的扶貧政策都極大地促進(jìn)了貧困縣的發(fā)展。臨洮縣的貧困面也從78%下降到了18.23%,。

　　這促使一些縣千方百計想戴上貧困縣的帽子,，以向中央要政策、要資金,、要扶持,。

　　據(jù)上述秀山縣扶貧辦的負(fù)責(zé)人透露，被評為“國家級貧困縣”甚至成為一些縣工作的重中之重,，個別縣為了被評上不惜浪費(fèi)大量的人才,、物力、財力,。

　　目前我國在確定國家級貧困縣時,，主要的參考指標(biāo)是依據(jù)當(dāng)?shù)氐呢毨丝跀?shù)量、人均純收入,、當(dāng)?shù)氐娜司鵊DP和人均財政收入等數(shù)據(jù),。在認(rèn)定程序上，則由各省份政府確定具體縣,，報國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核,、備案。

　　汪三貴說,，這是一個地方跟中央討價還價的過程,。“雖然貧困縣的認(rèn)定有一定的標(biāo)準(zhǔn),，但并非完全按照標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定,。這中間有很多政治考量,，個別地方政府本身討價還價能力較強(qiáng)，即使沒有達(dá)到貧困縣的標(biāo)準(zhǔn),，也能進(jìn)去了,。”

　　2011年11月15日,，湖南省新邵縣在“歷盡千辛萬苦,，想盡千方百計，通過兩年艱苦卓絕的努力,，新邵終于成功納入國家集中連片特殊困難地區(qū)”(編者注：當(dāng)時,，該縣政府網(wǎng)站上一篇文章如此表述)，之后還發(fā)出了宣傳標(biāo)語“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū),，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場”,。

　　習(xí)近平總書記后來在《做焦裕祿式的縣委書記》一書中說，當(dāng)年某縣被確定為國家級貧困縣還專門發(fā)消息慶賀,，看到這種事情他感到非?！皯嵟薄?/p>

　　“從政治生態(tài)來看,，這的確是一個很壞的事情,。”吳國寶說,。

　　新邵縣此舉當(dāng)時引起了輿論嘩然,，也一度令貧困縣制度遭受諸多質(zhì)疑和指責(zé)。

　　“這么多年,，沒有一個貧困縣愿意退出去,。地方政府會動用一切力量去保住貧困縣的帽子，一些縣也會動用各種各樣的關(guān)系,，想盡辦法擠進(jìn)去,，因此，沒有一次能減掉一個貧困縣,?！?汪三貴說，中國減貧的成效越來越大,，但貧困縣卻越來越多,，在某種程度上，這種政策已經(jīng)走不下去了,。這也是中央下定決心取消貧困縣的原因之一,。

　　一位不愿具名的貧困縣縣委書記向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者坦言，在過去,，那些丟掉貧困縣帽子的地方會很難過,，甚至主政的官員會被罵死,，無法向大家交代，“因?yàn)閾p失太大了,，上面給你一個億很簡單,，你自己想要整出一個億就很困難了?！?/p>

　　當(dāng)然,，貧困縣的數(shù)目沒有減少不只是因?yàn)樨毨Эh主觀上不愿意，也因?yàn)樨毨Эh大多集中于革命老區(qū),、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)、中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),，“這些地區(qū)自然環(huán)境惡劣,、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,，致貧原因是綜合,、復(fù)雜的，脫貧是一個長期而又艱苦的過程,。這也就不難理解近年來貧困縣的名單為什么很少調(diào)整和貧困縣的數(shù)目沒有減少,。”石琳說,。

　　而在吳國寶看來,，貧困縣數(shù)量的減少或增加，反映的不僅僅是貧困的范圍和程度變化,，也反映了一個國家能夠拿出多少錢來幫助還比較貧困的地區(qū),，這也叫預(yù)算貧困，即根據(jù)國家的能力來確定扶貧對象,。

　　汪三貴坦言,，在以前貧困相對集中，貧困狀況較為普遍,，又尚未有能力扶持到每家每戶的情況下,，以縣區(qū)為單位進(jìn)行扶貧的效果頗為明顯?！矮@扶持的貧困縣,，經(jīng)濟(jì)增長都比全國的平均水平快，以貧困縣為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)很明顯地縮小了貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距,?！彼J(rèn)為，從最后減貧的效果來看,，中國的扶貧政策堪稱全世界最有效,。

　　從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)扶貧

　　然而,，這并不意味著中國不需要對過去的扶貧政策進(jìn)行反思和調(diào)整。

　　反思過去以縣區(qū)為單位的扶貧政策,，來自輿論的批評主要集中在兩方面：一是扶貧的效率在有些領(lǐng)域不太高,，出現(xiàn)了資金的浪費(fèi)；二是扶貧政策偏離了目標(biāo),，也就是扶貧不夠精準(zhǔn),。

　　2013年11月，習(xí)近平赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅,，在那里,，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。精準(zhǔn)扶貧的核心是“真扶貧,、扶真貧”,。

　　汪三貴說：“他看到原來那種大水漫灌的扶貧政策出了一些問題，有些扶貧項目扶持了貧困地區(qū),，卻沒有扶持到真正的貧困人口,，這是最基本的原因?！?/p>

　　國務(wù)院副總理汪洋曾經(jīng)批評一些貧困縣并沒有把扶貧資源真正用于脫貧,，他說，這樣最大的問題就是錢也出了,，項目也上了,，縣里經(jīng)濟(jì)也增長了，但是貧困人口并沒有減少,，一些貧困縣城的建設(shè)甚至不比發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城差,，但是貧困人口依舊。

　　劉永富坦言,，過去我們有很多好的政策,，到基層以后可能真正的窮人享受不到。比如危房改造,，國家和省里給一家補(bǔ)一萬塊錢,，對窮人來說，一萬塊錢根本不夠,，沒法改,。

　　如今，中央將扶貧的思路調(diào)整為精準(zhǔn)扶貧,。這意味著摘掉了貧困縣的帽子之后,，在區(qū)域上不再以縣為單位去確定扶持的對象，而是以戶和人為單位做精準(zhǔn)扶貧,。

　　“從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)扶貧,，這是一個相當(dāng)大的跨越,。”汪三貴說,，扶持的單位越小,，工作量越大。

　　當(dāng)下,，解決貧困問題的官員最主要的工作是,，識別貧困人口，瞄準(zhǔn)扶貧資源,。

　　據(jù)劉永富介紹,，他們向全國的貧困村派出了12萬個工作隊、40多萬名駐村干部,，花了將近一年時間進(jìn)行全國調(diào)查摸底,，截至2013年底，識別了12.8萬個貧困村3000萬個貧困家庭的近9000萬貧困人口,，給他們建檔立卡。

　　劉永富說,，精準(zhǔn)扶貧要求必須要把真正的窮人找出來,，搞清楚他們的貧困程度如何、致貧原因是什么,。

　　與此相對應(yīng),，精準(zhǔn)扶貧情況下，對貧困地區(qū)官員最主要的一條考核標(biāo)準(zhǔn)就是“到底多少人真正脫貧了”,。

　　江西省贛州市于都縣委書記藍(lán)捷告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者,，他們現(xiàn)在的扶貧工作已經(jīng)細(xì)化到了哪一項脫貧工作能解決多少貧困人口。