全面規(guī)劃 科學(xué)部署

　　開創(chuàng)水土流失防治新局面

　　——《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》解讀

　　水利部水土保持司 司長/教高 劉震

　　近日,，經(jīng)李克強總理簽批，國務(wù)院正式批復(fù)同意《全國水土保持規(guī)劃（2015－2030年）》,，這是我國水土流失防治進(jìn)程中的一個重要里程碑,。這部規(guī)劃是我國首部獲得批復(fù)的國家級水土保持規(guī)劃,，是今后一個時期我國水土保持工作的發(fā)展藍(lán)圖和重要依據(jù),，也是貫徹落實國家生態(tài)文明建設(shè)總體要求的行動指南,。為了大家能夠較好地了解規(guī)劃,，現(xiàn)就規(guī)劃的主要內(nèi)容做一解讀。

　　解讀一：規(guī)劃出臺的背景與過程

　　我國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家之一,，水土流失面廣量大,，侵蝕嚴(yán)重。據(jù)第一次全國水利普查成果,，我國現(xiàn)有水土流失面積294.91萬平方公里,，占國土總面積的30.72%。同時,，大規(guī)模開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的人為水土流失問題仍十分突出,。嚴(yán)重的水土流失，是我國生態(tài)惡化的集中反映,，威脅國家生態(tài)安全,、飲水安全、防洪安全和糧食安全,，制約山丘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展,，影響全面小康社會建設(shè)進(jìn)程。

　　黨中央,、國務(wù)院歷來高度重視水土保持工作,，把水土保持放在山區(qū)發(fā)展的生命線、國土整治和江河治理的根本,、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度,，帶領(lǐng)人民群眾開展了大規(guī)模水土流失綜合防治，取得了令人矚目的顯著成效,。目前,，全國水土保持措施保存面積已達(dá)到107萬平方公里，累計綜合治理小流域7萬多條,，實施封育保護(hù)80多萬平方公里,。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，全國累計有38萬個生產(chǎn)建設(shè)項目制定并實施了水土保持方案,，防治水土流失面積超過15萬平方公里,。

　　隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，資源約束趨緊,、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日益突出,，黨中央,、國務(wù)院對大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出了一系列重大決策部署。水土保持作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分,，其發(fā)展水平與全面建成小康社會,、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國，以及城鎮(zhèn)化,、信息化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化等一系列新要求還不能完全適應(yīng)，與廣大人民群眾對提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的新期待還有一定差距,，水土流失依然是我國當(dāng)前面臨的重大生態(tài)環(huán)境問題,。今后十五年是防治水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源的關(guān)鍵時期,，亟需在國家層面制定統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃,，為實現(xiàn)全面建成小康社會和生態(tài)文明建設(shè)提供必要支撐和保障。

　　為此,，2011年5月,，按照水土保持法有關(guān)要求，水利部會同發(fā)展改革委,、財政部,、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部,、農(nóng)業(yè)部,、林業(yè)局等部門，啟動《全國水土保持規(guī)劃》編制工作,。規(guī)劃編制歷經(jīng)4年,，分為區(qū)劃、規(guī)劃和審查報批3個階段,，中央,、省、市,、縣四級都參與了規(guī)劃編制工作,。經(jīng)過深入調(diào)查研究、多名院士領(lǐng)銜的技術(shù)咨詢專家組嚴(yán)格把關(guān),、反復(fù)論證,，并廣泛吸納中央、國務(wù)院相關(guān)部門和公眾意見后,，最終形成規(guī)劃文本報請國務(wù)院批準(zhǔn)實施,。這是新中國成立60多年來，首次“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合,、系統(tǒng)開展的國家級水土保持綜合性規(guī)劃,。規(guī)劃的實施不僅是落實水土保持法的有效途徑，也是貫徹黨中央,、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一系列決策部署的具體行動,，對于加快水土流失防治,、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)將產(chǎn)生巨大的推動作用。

　　解讀二:規(guī)劃的指導(dǎo)思想與原則

　　規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆二中,、三中,、四中全會精神，認(rèn)真落實黨中央,、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署,，樹立尊重自然、順應(yīng)自然,、保護(hù)自然的理念,，堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先,，全面規(guī)劃,、因地制宜，注重自然恢復(fù),，突出綜合治理,，強化監(jiān)督管理，創(chuàng)新體制機制,，充分發(fā)揮水土保持的生態(tài),、經(jīng)濟和社會效益，實現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用,，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐,。

　　規(guī)劃遵循“以人為本,、人與自然和諧相處，整體部署,、統(tǒng)籌兼顧,，分區(qū)防治、合理布局,，突出重點,、分步實施，制度創(chuàng)新,、加強監(jiān)管,，科技支撐、注重效益”的基本原則,，確定了今后一個時期我國水土流失防治的發(fā)展思路和目標(biāo)任務(wù),，并在編制中著重考慮了以下幾個方面：一是注重體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)對水土保持的新要求；二是注重貫徹水土保持法的相關(guān)規(guī)定,；三是注重反映水土保持實踐的新成果和新經(jīng)驗,；四是注重運用最新普查成果和數(shù)據(jù)，充分利用科學(xué)技術(shù)手段,；五是注重以經(jīng)濟社會發(fā)展需求為導(dǎo)向,，解決面臨的突出問題；六是注重同國家有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào),。

　　解讀三：規(guī)劃的目標(biāo)與主要任務(wù)

　　規(guī)劃確定的近期目標(biāo)是：到2020年,，基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公里,，其中新增水蝕治理面積29萬平方公里,，年均減少土壤流失量8億噸。遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2030年,，建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系,，全國新增水土流失治理面積94萬平方公里，其中新增水蝕治理面積86萬平方公里,，年均減少土壤流失量15億噸,。

　　規(guī)劃確定的主要任務(wù)：一是預(yù)防保護(hù)。貫徹“預(yù)防為主,，保護(hù)優(yōu)先”的方針,，以維護(hù)和增強水土保持功能為原則，在我國所有陸地實施全面預(yù)防保護(hù),，對江河源頭區(qū),、重要水源地、水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)實施重點預(yù)防,，加強封育保護(hù)和封禁管護(hù),，實施嚴(yán)格的生產(chǎn)建設(shè)項目和活動管制，堅決保護(hù)原生態(tài),、原地貌植被,，禁止過度放牧、無序采礦,、毀林開荒和開墾草地等行為,，從源頭上嚴(yán)控人為水土流失和生態(tài)破壞。二是綜合治理,。堅持“綜合治理,、因地制宜”。在水土流失地區(qū)開展以小流域為單元的綜合治理,，在重要水源地積極推進(jìn)清潔小流域建設(shè),，在坡耕地相對集中區(qū)域及侵蝕溝相對密集區(qū)域開展專項綜合治理。加強綜合治理示范區(qū)建設(shè),。充分發(fā)揮綜合治理“保生存,、保水源,、保安全、保生態(tài)”的作用,，改善山丘區(qū)生產(chǎn)生活條件,，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)糧食增產(chǎn),、農(nóng)業(yè)增效,、農(nóng)民增收。三是綜合監(jiān)管,。建立健全水土保持法律法規(guī)體系,，強化監(jiān)督管理、動態(tài)監(jiān)測和能力建設(shè),，提升政府公共服務(wù)及社會管理能力,。構(gòu)建布局合理、技術(shù)先進(jìn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng),，實現(xiàn)動態(tài)實時監(jiān)控,，提高監(jiān)管效能。

　　解讀四：規(guī)劃確定的重點項目

　　規(guī)劃依法劃分了23個國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)和17個重點治理區(qū),，并以此為基礎(chǔ),，以最急需保護(hù)、最需要治理的區(qū)域為重點,，擬定了一批重點預(yù)防和重點治理項目,。

　　重點預(yù)防項目：遵循“大預(yù)防、小治理”,、“集中連片,、以國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)為主兼顧其他”的原則，確定3個重點預(yù)防項目,。一是重要江河源頭區(qū)水土保持預(yù)防項目,，涉及長江、黃河,、淮河,、嫩江、黑河等32條江河的源頭區(qū),，以封育保護(hù)和生態(tài)修復(fù)為主,，輔以綜合治理，以治理促保護(hù),，控制水土流失,，提高水源涵養(yǎng)能力，構(gòu)筑生態(tài)屏障。二是重要水源地水土保持預(yù)防項目,，涉及丹江口庫區(qū),、密云水庫等87個重要水源地，通過封育保護(hù),、小流域綜合治理,、清潔小流域建設(shè)及濱河（湖、庫）植物保護(hù)帶和濕地建設(shè),，形成以水源涵養(yǎng)林為主的防護(hù)體系，以減少入河（湖,、庫）的泥沙及面源污染物,，確保源頭活水，維護(hù)水質(zhì)安全,。三是水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)水土保持預(yù)防項目,，涉及北方農(nóng)牧交錯和黃泛平原風(fēng)沙地區(qū)，實施大面積封禁治理和管護(hù),，保護(hù)現(xiàn)有植被和草場,，加強農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，增強防風(fēng)固沙功能,，輔以坡耕地,、侵蝕溝道、沙化土地治理,，達(dá)到減少風(fēng)沙危害,、控制水土流失、保障區(qū)域農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的目的,。

　　重點治理項目：以國家級水土流失重點治理區(qū)為主要范圍,，充分考慮水土流失現(xiàn)狀及老少邊窮等地區(qū)治理需求，統(tǒng)籌兼顧正在實施的重點治理工程,，確定4個重點項目,。一是重點區(qū)域水土流失綜合治理項目。以國家級水土流失重點治理區(qū)為主,，實施以小流域為單元的綜合治理,，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,。近期重點治理面積7.64萬平方公里,；遠(yuǎn)期累計治理面積為23.95萬平方公里。二是坡耕地水土流失綜合治理項目,。在坡耕地分布相對集中,、流失嚴(yán)重的地區(qū)，將坡耕地改造成梯田,，并配套道路,、水系,，以控制水土流失、保護(hù)耕地資源,。近期綜合治理坡耕地160萬公頃,；遠(yuǎn)期累計綜合治理坡耕地492萬公頃。三是侵蝕溝綜合治理項目,。在東北黑土區(qū),、西北黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)侵蝕溝和崩崗分布密集的區(qū)域,，開展系統(tǒng)治理,，遏制侵蝕溝和崩崗發(fā)展，保護(hù)土地資源,，減少入河泥沙,。近期綜合治理侵蝕溝4.62萬條，治理崩崗7.68萬個,；遠(yuǎn)期累計綜合治理侵蝕溝12.56萬條,，綜合治理崩崗18.28萬個。四是水土流失綜合治理示范區(qū)建設(shè)項目,。建設(shè)一批具有示范推廣帶動效應(yīng)的示范區(qū),，提升治理水平和效益。

　　解讀五：綜合監(jiān)管的主要任務(wù)

　　規(guī)劃圍繞水土保持法的貫徹實施,，提出了綜合監(jiān)管建設(shè)內(nèi)容,。重點從以下三個方面入手，逐步建立健全與國家生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體系,。一是強化水土保持監(jiān)督管理,。構(gòu)建和完善水土保持政策與制度體系，重點建立規(guī)劃管理,、工程建設(shè)管理,、生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理、監(jiān)測評價等一系列制度,。嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理,，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督檢查,，堅決查處違法違規(guī)行為,，有效遏制新增人為水土流失。二是提高監(jiān)測水平,。有效開展水土保持普查,、水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告、重要支流水土保持監(jiān)測、生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)水土保持監(jiān)測,。逐步建立監(jiān)測評價與開發(fā)管控,、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責(zé)的聯(lián)動機制,。三是提升水土保持監(jiān)管能力,。加強各級水土保持機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)；完善水土保持監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,；加強關(guān)鍵技術(shù)研究,，提升科技支撐能力；加強信息化建設(shè),，推進(jìn)國家重點治理工程的“圖斑”化精細(xì)管理,、生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的“天、地一體化”動態(tài)全覆蓋監(jiān)控,、監(jiān)測工作的即時動態(tài)采集與分析，建成面向社會公眾的信息服務(wù)體系,。

　　解讀六：實施規(guī)劃的保障措施

　　規(guī)劃的落地實施還需要采取以下措施予以保障：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo),，推動各級政府把水土保持作為建設(shè)生態(tài)文明的具體實踐，切實落實《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù),。二是健全法規(guī)體系,，嚴(yán)格執(zhí)行水土保持有關(guān)法律法規(guī)，完成配套規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂工作,。三是加大投入力度,，發(fā)揮各級政府主導(dǎo)作用，逐步建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機制,。四是創(chuàng)新體制機制,，建立地方各級政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，健全責(zé)任落實情況的監(jiān)測評估體系,。大力鼓勵社會力量和民間資本參與水土流失治理,。五是依靠科技進(jìn)步，提升水土保持科技貢獻(xiàn)率,。六是強化宣傳教育,，提高全民的水土保持觀念和生態(tài)文明意識。