原標題：政府性基金 須破除收支用管一體化

　　國家審計署不久前發(fā)布了彩票資金審計結果,，作為研究者,，我更關注審計所發(fā)現(xiàn)的彩票公益金問題,。審計報告指出的問題有以下幾大類：一是虛報套?。欢菙D占挪用,；三是違反規(guī)定采購,、賬外核算；四是違規(guī)購建樓堂館所,、發(fā)放津貼補貼等,。報告同時指出，近年來無論彩票公益金還是發(fā)行費均存在大額結余,。

　　這些問題都不出所料，與我此前所做政府性基金研究中發(fā)現(xiàn)的問題如出一轍,，彩票審計報告為我們認識政府性基金提供了一個極其生動,、鮮活的例子。

　　近年來,，我國政府性基金增長很快,，以2014年為例，全國政府性基金總額達到54093.38億元，占當年整個財政收入的40%左右,，是除稅收之外的政府第二大收入來源,。但與稅收相比，政府性基金在使用管理上很不透明,，又多涉及水,、電、油等民生產品,，十分牽動社會神經,。

　　社會上對于政府性基金有以下幾個方面的質疑：一是收取的法理依據(jù)不足，有研究者稱,，在數(shù)十項基金中,，有明確征收依據(jù)的僅有六項；二是收取的標準不清楚,，調整機制缺失,；三是政府性基金使用管理信息不透明、不公開,；四是歷年均有大額結余,，這在近年財政收支雙雙走高、地方政府債務負擔沉重的背景下,，十分引人注目,。

　　發(fā)生這些問題的主要原因在于政府性基金所采用的是一種“收、支,、用,、管”一體化的管理機制。追根溯源,，政府性基金是在當時國家財政收入有限,、財力不支但又必須要進行一些重大公共事業(yè)、建設工程的情況下,，財政部門允許相關部門自行籌集經費所打開的一道口子,。早期，各類政府性基金采用的是自收自支的辦法,，即部門自己收,、自己用，財政部門基本不管,。這種極端落后的管理造成的后果十分嚴重,，一段時間各地方、各部門紛紛出臺各色各樣的收費項目,，一度到了泛濫成災的地步,。

　　如今,，即使修訂后的《預算法》已明確將所有政府收入和支出納入全口徑預算管理，部門仍然對相關政府性基金（另外還有各類收費）具有實質性的支配權,。在現(xiàn)行財政管理制度下,，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相關部門負責征收,、使用和管理,，即使“收支兩條線”已覆蓋這些基金，部門對這些基金仍然具有實質性的支配權,，這一點毋庸置疑,。簡言之，每項基金后面,，都站著一個部門,。

　　由于缺乏制衡，由部門為主使用管理的政府性基金自然存在諸多共性問題,。前述彩票資金審計結果中所指出的問題,，廣泛存在于每一項政府性基金的使用管理之中。

　　必須指出,，政府性基金不是我國獨有,，為支持重大基礎設施、特定事項而實行?？顚Ｓ玫墓芾?，在許多國家的理財實踐中同樣存在。如美國,、英國,、法國等一些發(fā)達國家，對于民航,、交通,、水利工程等重大基礎設施項目，政府也給予支持和投入,，也采用基金的方式單獨管理,。但收入方面，主要是通過規(guī)范的稅收,、收費來保證這些項目建設費用的后期債務償還和建成后日常營運,、維護的資金需要。稅務部門負責取得收入,，財政部門負責安排支出,，項目管理部門只負責“管”和“用”，從而形成了適度分離,、相互制衡的機制。另外，這些基金使用的信息全部公開,，社會公信力很強,。正是由于收錢的不用錢，用錢的不收錢,，公共資金管理的規(guī)則才能全面地,、普遍性地適用于這些基金，因此他們的基金就規(guī)范許多,，效率高出許多,，公眾形象也好很多。

　　應當認真學習借鑒國際經驗,，以破除政府性基金的“收,、支、用,、管”一體化為核心,，全面改革基金收取的方式與渠道，制度性地分離“收錢的”和“用錢的”,，切實保證重大基礎設施,、社會事業(yè)的正當資金需要，適度引入市場化的基金營運方式,，力爭基金的保值增值,。與此同時，積極推進財政信息公開,，全面公開基金收取與使用的詳細信息,，以防患于未然，避免一次又一次地在輿論強攻下才手忙腳亂被動應對的尷尬局面,。