中國經(jīng)濟(jì)周刊獨(dú)家發(fā)布

　　清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì),、金融與治理研究中心

　　《2015年中國市級政府財(cái)政透明度研究報告》

　　并推出“294個地級及以上市政府財(cái)政透明度排行榜”

　　和“358個縣級市政府財(cái)政透明度排行榜”

　　【封面故事】市政府的錢花哪兒了

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 張璐晶|北京報道

　　政府的錢怎么花,？如何讓每一分財(cái)政資金的用途有跡可循？提高政府財(cái)政透明度,，不僅是讓納稅人知道錢用到了哪里,，同時也是推動國家治理現(xiàn)代化,、提高政府治理能力的重要內(nèi)容。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：改進(jìn)預(yù)算管理制度,，實(shí)施全面規(guī)范,、公開透明的預(yù)算制度。

　　從2012年起,，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì),、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級政府財(cái)政透明度研究報告》（下稱“報告”）并授權(quán)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家發(fā)布。報告所涉及的城市范圍已從2012年的81個,，擴(kuò)展到2013年的289個城市（包含全國除海南省三沙市以外的285個地級市和4個直轄市）,。2015年報告的研究范圍再次擴(kuò)大，包括全國地級市和直轄市共294個（包含剛建市的海南省儋州市,，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市,，西藏自治區(qū)昌都市、林芝市,、日喀則市,，但不包括海南省三沙市，共計(jì)290家地級市政府和4個直轄市）,，以及全國358個縣級市,。

　　此外，今年報告的另一大亮點(diǎn)是,，針對國務(wù)院總理李克強(qiáng)近期不斷提出的如何盤活財(cái)政資金的問題,，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)合報告課題組，對全國省會城市與計(jì)劃單列市的財(cái)政存量資金情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),，看看這些城市有多少財(cái)政資金正“躺在賬上”,。

　　前六名為北京、廣州,、上海,、天津、珠海,、武漢,；

　　得分60以上的城市僅41個；地級市財(cái)政公開已呈現(xiàn)競爭態(tài)勢

　　通過對全國294個城市的財(cái)政透明度情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)的分析和研究,，報告課題組得出了“2015年地級及地級以上市政府財(cái)政透明度排行榜”,。

　　總體來看，相比于去年,，地級與地級以上市政府在財(cái)政透明度建設(shè)上有了比較明顯的進(jìn)步,。比如,，今年公共財(cái)政的明細(xì)科目公開情況要明顯好于去年，不少市政府除了公布自己的財(cái)政報告外,，還在網(wǎng)上貼出了詳細(xì)的收支明細(xì)表格,，沒有提供表格的市政府中，也有一些在政府財(cái)政報告中細(xì)化了報告項(xiàng)目,，如拆分其他各稅為更詳細(xì)的稅種等,。

　　將總得分換算為百分制后，得分在20～30之間的城市最多,，有59個,；其次為得分在30～40之間的城市，有58個,；而得分位于40～50區(qū)間的城市則有54個,，得分落在上述三個區(qū)域中的城市數(shù)量差別不大。得分在60以上的城市共有41個,，其中得分超過80的城市有6個,，分別是北京、廣州,、上海,、天津、珠海和武漢,。

　　報告課題組負(fù)責(zé)人,、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在所有的地級及地級以上市政府中,，北京,、廣州、上海三個市政府的財(cái)政信息公開做得最好,，得分非常接近,，為其他市級政府財(cái)政公開起到了標(biāo)桿與示范作用。這三個市政府的財(cái)政公開情況連續(xù)三年都名列前三位,，而且交替排在首位,。（2013年，上海第一,，北京第二,，廣州第三；2014年,，廣州第一,，北京第二，上海第三,。）

　　其他排名前十位的城市,，如天津,、珠海、武漢,、南寧,、嘉興、濟(jì)南,、寧波，財(cái)政透明度也較好,，而這些城市主要集中在東部沿海地區(qū),，這說明東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)先的同時，對財(cái)政透明度的建設(shè)也較重視,。

　　排名前三十的市政府在機(jī)構(gòu)公開方面得分普遍都很高,，接近滿分，而且?guī)缀醵冀o出了較為完善的2014年預(yù)算執(zhí)行以及2015年預(yù)算報告,，財(cái)政收支預(yù)決算公開到了較細(xì)的項(xiàng)目,。去年排在前三十位的城市中，有一些城市的排名則有所下降,，這也反映了地級市政府在財(cái)政公開方面的一種競爭態(tài)勢,。值得一提的是，今年云南省地級市的財(cái)政公開情況有較大的提升,，其中保山,、麗江、玉溪,、曲靖都進(jìn)入了前三十位,。

　　“四本賬”公開度仍不樂觀；

　　政府性債務(wù)公開度最差,，只有6個城市公布

　　衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況,，也即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財(cái)政、政府性基金,、國有資本經(jīng)營以及社?；穑蟾嬷赋?，“四本賬”的公開情況并不理想,。對294個城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分占該部分滿分百分比的情況進(jìn)行分析，294個城市中只有55個市政府得分達(dá)到總分的60%以上,。所有城市的平均得分僅占該部分滿分的33.93%,。

　　另外，在其他重要財(cái)政信息公開方面,，政府性債務(wù)的公開情況最差,，除了北京,、廣州、上海,、天津,、寧波、廈門外,，其他城市都未公布政府性債務(wù)和舉債資金使用情況,。

　　對此，俞喬表示,，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理,、適當(dāng)?shù)慕忉尅５胤秸畟鶆?wù)的統(tǒng)計(jì)口徑非常復(fù)雜,，現(xiàn)實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺,，債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財(cái)政部,、審計(jì)署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況,，但最后統(tǒng)計(jì)出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

　　報告認(rèn)為,，總體來看地級與地級以上市政府的財(cái)政公開情況仍有許多方面需要進(jìn)一步改善,，比如各個城市對其負(fù)債狀況的披露情況均較差。此外,，不同市政府在財(cái)政公開透明方面的差異仍然很大,，有不少市級政府甚至未公開最基本的財(cái)政信息。

　　首次對縣級政府財(cái)政透明度作評價和排名,；

　　縣級市得分普遍低于地級市,；

　　得分60以上的縣級市僅兩個:江山市和簡陽市

　　2015年，課題組首次將全國358個縣級市政府納入財(cái)政透明度的評價范圍,。

　　縣級市政府財(cái)政透明度的評價指標(biāo)體系與地級及以上市政府的基本相同,，但由于首次對縣級市政府財(cái)政透明情況進(jìn)行評價，因此沒有包含一站式服務(wù),、全口徑,、用戶友好這三項(xiàng)指標(biāo)。

　　俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者,，2015年報告最大“亮點(diǎn)”之一就是增加了“2015年縣級市政府財(cái)政透明度排行榜”,。

　　“我國市縣兩級政府是直接面對社會的一線政府，其開支構(gòu)成中國財(cái)政開支的主要部分,，所以這次研究對象的擴(kuò)大很有意義,。”

　　從結(jié)果來看，縣級市政府的財(cái)政透明度情況普遍低于地級及以上城市政府,。

　　將全國的縣級城市得分換算成百分制后,，得分在20～30之間的縣級城市最多,，有99家；其次為得分在10～20的縣級城市,，有92家,；而得分位于0～10區(qū)間的城市有72家。由此可見,，在全國358個縣級城市中,，超過七成的城市得分在30以下，而得分超過30的城市不足三成,。得分在60以上的縣級市政府只有兩家,，分別是浙江省江山市和四川省簡陽市。

　　全國范圍內(nèi)縣級市的排名位列前十名的城市中,，浙江省表現(xiàn)最為突出，占有三個席位（江山市第一,，瑞安市第四,，平湖市第九）；四川省的表現(xiàn)也較為搶眼,，前十名的城市里占據(jù)兩席（簡陽市第二,，廣漢市第三）。

　　另外,，縣級城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分普遍低于地級及以上市政府的得分,；所有縣級城市得分換算成百分制后平均為18.66，其中只有9個城市得分達(dá)到60以上,。

　　在其他財(cái)政信息公開部分,，縣級市政府政府性債務(wù)和三公經(jīng)費(fèi)公開的得分偏低。其中,，政府性債務(wù)的公開情況最差,，換算成百分制后平均得分僅1.54；三公經(jīng)費(fèi)公開情況得分換算成百分制后為23.51,。

　　報告認(rèn)為,，其原因主要在于四個方面：一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺公司來承擔(dān)政府性債務(wù),，市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺公司的相關(guān)情況,，也未公開地方國有企業(yè)財(cái)務(wù)情況；二,、縣級市政府可能總體負(fù)債率較高,，難以進(jìn)行披露；三,、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外,，還有大量的擔(dān)保債務(wù),，在公開上存在困難和缺乏激勵機(jī)制；四,、三公經(jīng)費(fèi)由于屬于非單獨(dú)的操作科目,，往往隱含在行政開支及其他科目里，其統(tǒng)計(jì)口徑在技術(shù)上有爭議,，主觀上,，也存在難以完全披露的考慮。

　　俞喬表示,，控制地方政府的借債規(guī)模,、完善對地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強(qiáng)地方政府債務(wù)的公開度和透明度,，這本身就是改善政府治理體系的重要內(nèi)容,，也是今后需要地方政府改進(jìn)的方面。

　　總的來說,，縣級市政府的財(cái)政公開情況比地級及以上市政府差,。在縣級城市的財(cái)政信息搜集過程中，課題組發(fā)現(xiàn)不少城市的多項(xiàng)信息都沒有公開,，而且不同地方政府在財(cái)政公開透明方面的差異巨大,，個別地方政府甚至未公開最基本的信息。整體而言,，中國的縣級城市政府仍需提高其治理水平,，在機(jī)構(gòu)公開、財(cái)政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做更進(jìn)一步的工作,。

　　“財(cái)政透明度”指標(biāo)解析

　　在2015年的市級政府財(cái)政透明度研究中,，報告對全口徑政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系進(jìn)行了修訂與補(bǔ)充，提出了“全口徑,、一站式,、用戶友好的中國政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系”，并將其應(yīng)用于評價對市級及以上政府的財(cái)政公開情況,。

　　該指標(biāo)體系包括三大部分：

　?。?）納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)。包括黨,、政,、人大、政協(xié),、民主黨派和工商聯(lián),、群團(tuán)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等,，分值為50分,。

　　（2）市級政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況（含2014年預(yù)算執(zhí)行情況報告,、2015年預(yù)算草案以及2014年決算報告三個報告以及2014年部門預(yù)算執(zhí)行和2015年部門預(yù)算情況）,。市級政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況包括以下具體內(nèi)容：本級公共財(cái)政收支情況、本級政府性基金收支情況,、國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況,、社會保險基金收支情況（簡稱政府的“四本賬”）。該部分的分值為380分,。

　?。?）其他重要的財(cái)政信息，包括政府性債務(wù),、三公經(jīng)費(fèi),、大額專項(xiàng)資金及重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購公開以及預(yù)算編制說明等內(nèi)容,，此部分的分值為170分,。

　　以上三大部分的總分為600分。此外,，在今年的評價中,，為了強(qiáng)調(diào)一站式服務(wù),、全口徑,、用戶友好這三大原則，對此單獨(dú)設(shè)置30分的分值,，專門用于對地級和地級以上市政府的評價,。因此，2015年中國地級和地級以上市政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系的總分值為630分,，縣級市政府財(cái)政透明度體系的總分值為600分,。為方便公眾閱讀，排行榜內(nèi)得分為換算為百分制后的結(jié)果,。