記者 李唐寧 林遠 北京報道

　　“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺,。《經(jīng)濟參考報》記者梳理各地公開材料發(fā)現(xiàn),，截至目前,，已有17個地區(qū)推出省級深化戶籍制度改革的實施意見,。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū)，也推出了一些市級層面的改革意見,。

　　從意見內(nèi)容看,，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,，以及細化落戶政策等,，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權,、宅基地使用權該如何保障,，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。

　　挈領居住證制度成戶改抓手

　　記者初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),，全國31個省區(qū)市中,，至少已有河北、河南,、黑龍江,、湖南、安徽,、山東,、新疆、江蘇,、江西,、廣西、陜西,、山西,、吉林,、福建、貴州,、四川,、青海等17個地區(qū)推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū),，亦推出了一些市級層面上的改革意見,。此外，根據(jù)各地的政府工作報告,，北京,、上海、重慶,、廣東,、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關措施,。

　　2014年7月底,，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求“各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮,，因地制宜,，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”,。

　　記者發(fā)現(xiàn),，在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,，以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表,。

　　安徽省明確,，將全面實施居住證制度。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件,，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助,、就業(yè)扶持,、住房保障,、養(yǎng)老服務、社會福利,、社會救助等權利,，同時結合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況,，逐步享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

　　河南省規(guī)定,，農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃),，本人及其配偶、未成年子女,、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請登記常住戶口,。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃),、參加城鎮(zhèn)社會保險年限,、連續(xù)居住年限等為主要指標，合理設置積分分值,，達到規(guī)定分值即可“落戶”,。

　　按照陜西省確定的目標，該省將在2015年6月底以前實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記,，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史,。江西省也明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,，統(tǒng)一登記為居民戶口，還原戶籍制度的人口登記管理功能,。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育,、衛(wèi)生計生、就業(yè),、社保,、住房、土地及人口統(tǒng)計制度,。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移,，自主定居；持有居住證即可享有與當?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè),、基本公共教育,、醫(yī)衛(wèi)服務等權利。

　　據(jù)了解,，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務院法制辦啟動公開征求意見程序,，有望于今年出臺。北京,、上海,、廣東、湖北,、河南,、四川,、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開提及將實行或健全居住證制度,。

　　緊迫特大城市改革不容再拖延

　　距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間,，但仍有近半數(shù)省份未出臺相關細則。專家認為,，戶籍制度改革的實際進展不盡人意,，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延,。

　　記者梳理北京,、上海、天津,、重慶,、廣州、深圳,、武漢,、成都、南京,、佛山,、東莞、西安,、沈陽,、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn),，這些城市均明確居住證申請門檻,，但積分落戶并未在所有城市出臺，已出臺地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻,。

　　有觀點認為,，戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務,，這就需要很高的成本,。而作為主要的成本承擔者，地方政府改革積極性不高,，導致其在具體實施中比較消極被動,。

　　“未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進性,。但漸進性不是說要拖延,，我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。”中國社會科學院副院長蔡昉表示,，現(xiàn)在特大型城市推進戶籍改革，確實遇到人口密集,、環(huán)境問題,、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題,，少數(shù)幾個特大城市或許應該特殊施策,。但是，要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重,，不能把這個范圍過分擴大,。

　　北京理工大學教授胡星斗表示，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制,，可以自由落戶,，大城市卻控制得比較厲害。

　　“城市越大,，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟效率就越高,。目前中國的大城市數(shù)量并不多，相對于13億多的人口基數(shù)來說,，中國只有北上廣深等幾個大城市,。日本只有1億多人口，就有東京,、大阪等多個大都市,。”胡星斗認為，過去強調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口,，就地就業(yè),，發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展,，這是一種偏見,。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規(guī)模沒有關系,。

　　蔡昉也認為,，“要對癥下藥，不要因噎廢食”,，戶籍制度改革的頂層設計權在中央,，但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法,，把成本分擔,、紅利共享實實在在地落實下去，可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。

　　難點農(nóng)民地權問題多“模糊”處理

　　值得注意的是,，在已經(jīng)出臺的“地方版”戶改意見中,，對于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權該如何保障,，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案,。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進城落戶農(nóng)民有償退出“三權”的實現(xiàn)方式，但仍然需要進一步試點,。不過,，幾乎所有地區(qū)都明確，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權,、宅基地使用權,、集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件。

　　“土地涉及多方利益,，是戶籍改革的一大難點,。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《經(jīng)濟參考報》記者，本輪戶籍改革的一大原則是,，國家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權益掛鉤,，并反對強行剝奪農(nóng)民的土地權利。所以地方在出臺文件時為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關系,，更多采用的是“模糊”的處理方式,。嚴格意義上來說，這比統(tǒng)一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些,。

　　土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石,。有專家認為，土地制度改革需要盡快取得突破,，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況,，最終拖累城鎮(zhèn)化進程。隨著戶改正式啟動,，將促使農(nóng)地確權等基礎工作進程進一步加快,，相關法律修訂也將提上日程。

　　“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地,、一個管人,，似乎很不同，其實很有共性,。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，農(nóng)民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經(jīng)啟動,，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破,，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況,，最終拖累戶籍改革整體進程。

　　李國祥認為,，長遠來看,，應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索,，例如進城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去,，在擁有城市居民權利的同時保留了農(nóng)村土地的承包權，但這也是一種改革時期的過渡方式,。