原標(biāo)題：大量土地長期閑置:政府原因占50%以上 企業(yè)資金被占

　　專家認(rèn)為,，應(yīng)加強立法,，推動制度建設(shè),，也可在現(xiàn)有規(guī)章的基礎(chǔ)上,，考慮由國務(wù)院制定行政法規(guī),。同時由省,、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī),，由省,、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市,、自治州的人民政府根據(jù)本地的實際情況制定規(guī)章,，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定

　　大量土地長期被閑置，正在滋生各種經(jīng)濟問題和社會問題,，因而受到各級領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的高度重視,。

　　國土資源部4月22日發(fā)布的"2014中國國土資源公報"稱：2009-2013年全國已供應(yīng)建設(shè)用地中閑置土地7.02萬公頃。而在今年1月15日召開的全國國土資源工作會議上,，國土部部長姜大明介紹,，2014年國土部全年清理出閑置土地100萬畝。

　　對于土地閑置問題,，在今年2月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上,，李克強總理要求"必須針對審計督察發(fā)現(xiàn)問題，采取鐵腕措施,，嚴(yán)肅問責(zé),，既要查處土地出讓收支管理違規(guī)等亂作為，又要糾正土地閑置中反映出的各種不作為",。另據(jù)報道,，早在1999年4月，國土部就通過了《閑置土地處置辦法》，并在2012年5月進(jìn)行了修訂,。今年,，國土部還在全國確定了南京、嘉興,、海寧,、臨沂、菏澤,、宜昌,、重慶等11個市縣試點推進(jìn)土地市場誠信體系建設(shè)工作。

　　既然中央對土地閑置的問題高度重視,，并且國土部也出臺的相關(guān)制度和政策,，對其進(jìn)行規(guī)范和整治，但記者在采訪中了解到,，在一些地方的執(zhí)行情況并不理想，相關(guān)政策難以貫徹,，這是為什么呢,？

　　土地閑置政府原因占比大

　　北京浩天信和律師事務(wù)所鄭欣律師長期從事與土地相關(guān)的法律問題研究，他在接受中華工商時報記者采訪時表示,，造成土地閑置的原因主要有企業(yè)原因和政府原因,。對于由企業(yè)原因造成的土地閑置，大家關(guān)注度比較高,，人們一般認(rèn)為土地閑置就是因為企業(yè)通過囤地推高房價實現(xiàn)利益最大化,，但實際上由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置問題也不可小覷，根據(jù)官方說法,，50%以上的土地閑置是因政府原因所導(dǎo)致的,。國土部出臺《閑置土地處置辦法》，其初衷在于防止企業(yè)囤地,，增加市場供給,，平抑房價，提高土地利用效率,，避免土地浪費,。然而，一些地方政府的政策不利,，缺乏良好的拆遷方案,，資金不到位以及亂作為和不作為等等原因，都可能導(dǎo)致土地閑置,。另外,，國土部雖已出臺相關(guān)政策，但由于缺少實施細(xì)則，導(dǎo)致政策缺乏可操作性,，也是阻礙政策執(zhí)行的原因之一,。

　　在之前國土部通報的黑名單中，北京,、廣東,、海南等地成為土地閑置的重災(zāi)區(qū)。

　　在北京順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)中央別墅區(qū),，房價已超過10萬元每平方米,，但就在那里，卻有一塊700余畝的土地被閑置大約5年,，且時至今日并未得到任何處理,。

　　該地塊位于順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊，共計700余畝,，2010年前后分別由北京裕順通房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱裕順通公司),、北京盟科置業(yè)有限公司(下稱盟科置業(yè)公司)、北京碧水源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱碧水源公司)3家開發(fā)企業(yè)競得,。據(jù)介紹,，上述3家開發(fā)企業(yè)的土地出讓金和拆遷款都已100%付了全款，然而,，由于拆遷過程中的一些違規(guī)行為導(dǎo)致拆遷不順利,，不僅導(dǎo)致土地建設(shè)無法開展，該地塊被事實閑置,，而且占壓了開發(fā)商大量資金,。隨著時間的流逝，牽扯其中的鎮(zhèn)政府,、開發(fā)商,、等待拆遷住上新樓的村民等各方越發(fā)焦慮、難耐,。

　　事實上,，由于地方政府及相關(guān)職能部門原因所造成的土地閑置，裕順通等3家公司所屬地塊決非個案,。據(jù)報道,，位于深圳市南山區(qū)西麗中學(xué)北側(cè)有一編號為T402-0014地塊，該地塊用地面積超過1萬平方米,。由于法院對該地塊的權(quán)屬沒有查清,，錯誤地將地塊100%的權(quán)益認(rèn)定為圳寶公司所有并予以拍賣，而沒有考慮雪納公司擁有該地塊55%的權(quán)益,，致使受讓方,、競買方均無法對該地塊進(jìn)行開發(fā),，該地塊因此而閑置至今逾20年之久。該地塊曾出現(xiàn)在2010年國土部核查通報的全國閑置土地黑名單中,。該地塊被深圳房地產(chǎn)人士稱為鬧市區(qū)的"一塊疥疤",。

　　根據(jù)國土部規(guī)定，對于因企業(yè)自身原因造成閑置的土地超過兩年就要無償收回土地使用權(quán),，但T402-0014宗地由于法院原因閑置逾20年,，既無法開發(fā)，也無法收回,。而且隨著深圳房價的一路上揚,，地價也隨之暴漲，T402-0014宗地的所屬開發(fā)企業(yè)也被當(dāng)?shù)厥袌鋈耸繎蚍Q為"合法囤地",。

　　土地閑置讓企業(yè)犯難

　　對上述在北京和深圳發(fā)生的土地閑置問題,，鄭欣認(rèn)為，這是較為典型的兩個例子,，其中北京順義區(qū)的個案更說明,，土地閑置問題如得不到合理解決，將給各方帶來負(fù)面影響,。

　　據(jù)裕順通公司副總經(jīng)理黃加農(nóng)介紹,，2011年裕順通公司通過法院拍賣合法取得位于沙峪鎮(zhèn)西白辛莊的一塊用于商用開發(fā)的土地，并于當(dāng)年9月8日與北京順義后沙峪鎮(zhèn)人民政府(下稱鎮(zhèn)政府)簽訂了《西白辛莊村拆遷項目委托協(xié)議書》(下稱委托協(xié)議書),，雙方約定由裕順通公司委托鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織并實施西白辛莊村的拆遷工作。而如今拆遷啟動了兩年多,，仍存幾十戶住宅未拆,，拆遷工作處于停滯狀態(tài)，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)無法進(jìn)行,，該地塊被事實閑置,，且占壓該公司20多億元資金。

　　"自2011年12月27日至今,，我們已上百次與鎮(zhèn)政府協(xié)商盡快完成拆遷工作,，但至今未完成，導(dǎo)致公司蒙受巨大經(jīng)濟損失,。為此,，裕順通公司于2014年6月23日將鎮(zhèn)政府告上法庭，要求法院判令被告繼續(xù)履行委托協(xié)議書并向原告支付1.5億多元,。"黃加農(nóng)說,，"我們沒有過多要求，就是希望在合理合法前提下,，政府能履行相應(yīng)職責(zé),，堅持契約精神，讓事情盡早解決。"

　　對于土地被長期閑置的原因,，裕順通公司認(rèn)為,，當(dāng)初在未取得《拆遷許可證》的情況下，鎮(zhèn)政府便啟動了拆遷,，從而令拆遷工作陷入困境,。

　　裕順通公司稱，根據(jù)政府相關(guān)法規(guī)規(guī)定,，拆遷工作應(yīng)取得拆遷許可證后方可啟動,。在2011年11月27日，后沙峪鎮(zhèn)政府進(jìn)村實施拆遷,，但順義區(qū)建委實際上只為碧水源公司拆遷部分頒發(fā)了集體土地拆遷許可證,，未給裕順通公司、盟科置業(yè)頒發(fā)拆遷許可證,。因未取得拆遷許可證,，導(dǎo)致拆遷的合法性存在問題，使拆遷工作舉步維艱,。之后,，裕順通公司及盟科置業(yè)就拆遷許可證問題，向順義區(qū)及北京市建委等政府主管部門致函溝通,、協(xié)商,。最終，直到2013年12月1日相關(guān)部門為裕順通公司,、盟科置業(yè)發(fā)放了拆遷許可證,。

　　記者了解到，根據(jù)2011年7月26日順義區(qū)政府下發(fā)的《順義區(qū)人民政府關(guān)于后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊村拆遷有關(guān)事宜的會議紀(jì)要》精神,，及與后沙峪鎮(zhèn)政府簽署的協(xié)議書,，西白辛莊村的拆遷工作完全由后沙峪鎮(zhèn)政府主導(dǎo)及負(fù)責(zé)，3家公司僅需按約定支付拆遷補償款項即可,，同時3家公司向后沙峪鎮(zhèn)政府支付了巨額拆遷費用,，后沙峪鎮(zhèn)政府應(yīng)依法履行拆遷職責(zé)。

　　黃加農(nóng)強調(diào)："鎮(zhèn)政府在未取得拆遷許可證情況下啟動拆遷,，違反了法律規(guī)定,，給我公司造成了巨大經(jīng)濟損失。目前,，由于拆遷工作難以完成,，且未拆遷戶散亂分布，而用于拆遷的資金又缺乏統(tǒng)一有效管理,，導(dǎo)致該地塊已陷入'開發(fā)商無法開發(fā),，地方政府無法收回'的尷尬境地,，長此下去，企業(yè)將難以為繼,。"

　　鄭欣對此認(rèn)為,，這種情況會制約企業(yè)發(fā)展，甚至有些原本發(fā)展良好的企業(yè),，因為土地閑置問題長期得不到合理解決,，原定的開發(fā)項目無法動工，致使其陷入困境,，甚至破產(chǎn),。如發(fā)生這種情況，企業(yè)員工也會受到諸如再安置,、再就業(yè)等一系列問題影響,，容易形成不穩(wěn)定因素。

　　土地閑置影響各方利益

　　遲遲不能完成的拆遷不僅讓政府尷尬,、企業(yè)難受,，也讓村民十分頭疼。

　　西白辛莊村民田女士告訴記者："按照國家法律及政策,，村民需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非并進(jìn)行相應(yīng)安置,。被拆遷村民非常關(guān)心農(nóng)轉(zhuǎn)非的政策落實問題，啟動拆遷時鎮(zhèn)政府已向我們說明農(nóng)轉(zhuǎn)非的資金已經(jīng)落實,，鎮(zhèn)政府會盡快解決農(nóng)轉(zhuǎn)非問題,，讓村民放心及安心，但直到今日農(nóng)轉(zhuǎn)非安置問題也未解決,。"

　　田女士回憶道："因為我們原來在西白辛莊居住的房屋被拆除,，鎮(zhèn)政府答應(yīng)在一年半內(nèi)給村民建造回遷安置房并交付給村民，啟動拆遷時,，鎮(zhèn)政府承諾回遷安置房的相關(guān)問題均已經(jīng)落實，地址就在我們村附近的燕王莊村,，而且很快會動工,，回遷房建設(shè)與西白辛莊村拆遷同步啟動，并力爭在最短時間內(nèi)完成施工,。"田女士透露,，"但事實上，回遷房至今仍遲遲未能開工,，選房分配工作至今也仍未啟動,。導(dǎo)致大部分已搬離村民至今仍在外租住房屋。"

　　記者在現(xiàn)場看到,，由于未進(jìn)行任何土地平整,，當(dāng)?shù)匕傩盏纳瞽h(huán)境可謂"臟,、亂、差",，已拆房屋成為一堆堆瓦礫,，瓦礫當(dāng)中又充滿垃圾，僅存的個別池塘已成為臭水溝,，散發(fā)著異味,，人畜糞便隨處可見。夏季即將來臨,，衛(wèi)生環(huán)境令人堪憂,。

　　鄭欣對此評價，這說明由地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置,，如不能及時解決任其蔓延,，對國家和地方經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及民生等,，都會產(chǎn)生負(fù)面影響,，也會給當(dāng)事各方造成重大壓力。如該地塊項目開發(fā)能正常進(jìn)行,，對地方政府財政收入肯定會產(chǎn)生積極作用,。

　　對于上述裕順通公司所反映的情況，記者聯(lián)系了后沙峪鎮(zhèn)政府,，相關(guān)部門人士表示,，會盡快給予答復(fù)。但截至記者發(fā)稿,，對方仍未有任何形式的回復(fù),。

　　閑置土地處置細(xì)則亟待出臺

　　國土資源部相關(guān)人士曾對媒體介紹，針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多,，強化政府原因?qū)е峦恋亻e置責(zé)任,，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置,，采取協(xié)商方式處置,。規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應(yīng)由政府或者有關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任,，加強監(jiān)管,。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，盡管國家相關(guān)部門針對政府原因?qū)е峦恋亻e置發(fā)出警告,，但并沒有執(zhí)行細(xì)則,，現(xiàn)在，因為政府原因?qū)е峦恋亻e置的難題依然難以解決,。盡管國土部表態(tài)對因政府原因造成土地閑置,，應(yīng)由政府或者有關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任,，加強監(jiān)管，但記者查閱相關(guān)資料,，至今未發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)有針對政府部門的處罰先例,。

　　"土地閑置如果是企業(yè)原因，土地就要無償收回,。如果政府部門不作為,，也只能任由土地繼續(xù)閑置下去，這也造成了國土部有令難行,，國家關(guān)于閑置土地的相關(guān)規(guī)定被架空,。"業(yè)內(nèi)人士對記者表示，因此,，國家有關(guān)部門應(yīng)該加快推進(jìn)土地閑置處置辦法中因政府原因的處置細(xì)則出臺,，建立預(yù)防和懲處機制，防止因政府原因?qū)е峦恋責(zé)o限期閑置下去,，避免造成土地資源的浪費,。

　　對于如何加快對閑置土地的有效處置，并從根本上防止由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置,，鄭欣提出建議，他認(rèn)為,，首先是加強立法,、推動制度建設(shè)。依法治國的前提在于有法可依,，因而要加強和完善立法,，讓所有事情都依據(jù)法律準(zhǔn)則。其二,，要嚴(yán)格執(zhí)法,，要加大處罰力度。其三,，要加強輿論監(jiān)督,。當(dāng)前，對于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置的輿論監(jiān)督還不夠,，大家關(guān)注也不夠，也就沒有形成有效的輿論監(jiān)督,，導(dǎo)致地方政府對此重視不夠,。總之,，要通過加強立法和執(zhí)法實行有效的追責(zé),，誰的責(zé)任就由誰承擔(dān),，同時加大宣傳和輿論監(jiān)督，讓地方政府對這個問題予以高度重視,。

　　鄭欣建議,，在加強法律和制度建設(shè)的同時，還要注重相關(guān)法律法規(guī)可操作性,，這就要求出臺配套的實施細(xì)則,。目前已出臺的是國土資源部的相關(guān)規(guī)章，比如《閑置土地處置辦法》等,，其中對于由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置也有相關(guān)的規(guī)定,，但從立法角度來說還不夠充分。由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置,，很難通過國土資源部去追責(zé),，單純依靠國土資源部出臺的規(guī)章，其執(zhí)行力度和處罰措施可能很難起到應(yīng)有的效果,。因此,，在現(xiàn)有部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，可以考慮由國務(wù)院制定行政法規(guī),，同時由省,、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī),，由省,、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市,、自治州的人民政府根據(jù)本地的實際情況制定規(guī)章，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定,。