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中國體改會(huì)原會(huì)長(zhǎng):地方政府公司化之路已到盡頭
●財(cái)政收入下降、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,,而中央對(duì)地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限,,很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財(cái)政狀況更為困難,。在這種體制的倒逼之下,,“囊中羞澀”的地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政上的缺口,,不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府,,不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤(rùn)”,,進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù),、社會(huì)保障等“非盈利”活動(dòng),,造成地方政府公司化。
●地方政府競(jìng)爭(zhēng)割裂了全國統(tǒng)一市場(chǎng),,扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,,成為腐敗的溫床,引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題,。
●建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央,,由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系,、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范,限制中央政府部門的自由裁量權(quán),,杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端,,同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)原會(huì)長(zhǎng)宋曉梧近日接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)表示,,較長(zhǎng)時(shí)期以來,,中國各級(jí)地方政府逐漸形成了一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的公司化行為模式,。時(shí)至今日,地方政府競(jìng)爭(zhēng)積累的諸多問題已經(jīng)十分嚴(yán)重,,必須予以正視,,堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。這需要從行政體制,、財(cái)稅體制,、外貿(mào)體制、土地制度,、分配制度,、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等多方面綜合入手,正確界定政府職能,。
地方政府的公司化
據(jù)宋曉梧介紹,,“地方政府公司化”是較長(zhǎng)時(shí)期以來中國各級(jí)地方政府逐漸形成的一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的行為模式。具體來說,,很多地方政府忽略了政府應(yīng)有的職能和定位,,而變成了一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的“公司”。地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)成為“公司”的營業(yè)額,,政府的財(cái)政收入成為“公司”的利潤(rùn),,地方政府領(lǐng)導(dǎo)看上去不像是人民的“公仆、看門人”,,而更像是公司的“董事長(zhǎng),、總經(jīng)理”。他們所追求的“政績(jī)”主要不是履行社會(huì)職責(zé),,而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益,。地方政府公司化從上世紀(jì)80年代初期開始萌芽,90年代開始迅速強(qiáng)化,,其演進(jìn)過程和改革開放的大背景密不可分,。
“我認(rèn)為這種現(xiàn)象與我國政治、經(jīng)濟(jì)的改革變化有密不可分的聯(lián)系,。”宋曉梧說,,從政治維度來看,首先,,隨著中共中央將工作重點(diǎn)全面轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,,“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”成為官員政績(jī)考核的主要標(biāo)桿,導(dǎo)致地方政府官員產(chǎn)生公司經(jīng)理一樣的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),。其次,,在這種政績(jī)導(dǎo)向的機(jī)制下,同一級(jí)政府或政府部門間難以形成公共服務(wù)主體之間的相互協(xié)作,,而是像不同的“公司”一樣進(jìn)行“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng),。
他表示,,十一屆三中全會(huì)之后,改革開放全面啟動(dòng),,黨和國家的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,,經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府的頭等大事。“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”也成為組織部門考核官員的主要依據(jù),,比如地區(qū)GDP,、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都成為了官員必爭(zhēng)之地,。其中,,相當(dāng)于地方政府“營業(yè)額”的GDP逐步成為衡量官員能力的主要標(biāo)桿。研究表明,,地方政府“GDP績(jī)效”較為突出的官員獲得升遷的概率明顯更大,,這給地方政府官員提供了追求GDP的隱性激勵(lì)。隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為官員晉升的主要影響因素,,地方政府官員對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)這些政府本職的興趣逐漸下降,,卻不遺余力地追求GDP增長(zhǎng),做大當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)蛋糕,,正如公司追求營業(yè)收入和利潤(rùn)最大化一般,。
伴隨著改革開放的深入,地方政府之間的公司式競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈,,商業(yè)化味道也日趨濃厚。競(jìng)爭(zhēng)的方式多種多樣,,一方面,,搞好“公司內(nèi)部經(jīng)營”,“大干快上”,,盲目上項(xiàng)目,,做大本“公司”的GDP。另一方面,,爭(zhēng)奪“外部的經(jīng)營資源”,。一是爭(zhēng)上級(jí)政府尤其是中央政府投資項(xiàng)目。二是爭(zhēng)優(yōu)惠政策,。小到扶貧救災(zāi)資金額度,、“債轉(zhuǎn)股”額度、核銷地方債務(wù)額度,,大到設(shè)立自貿(mào)區(qū),、保稅區(qū)、各種改革試點(diǎn)區(qū)等,,都成為地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象,。三是爭(zhēng)奪虛名,。如有些名人故里竟有七八個(gè)地方在爭(zhēng)。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng),,都和地方政府在背后的爭(zhēng)取有很大關(guān)系,。
從經(jīng)濟(jì)維度來看,宋曉梧認(rèn)為,,地方政府公司化的演進(jìn)受財(cái)政,、土地、金融,、貿(mào)易等多方面因素的影響,。他著重強(qiáng)調(diào)了分稅制改革的影響。他說,,分稅制改革是推動(dòng)地方政府公司化的重要經(jīng)濟(jì)因素,。分稅制改革給中國的財(cái)政體系帶來了兩個(gè)重要變化。首先,,財(cái)權(quán)上收中央,,中央政府在財(cái)政收入中的比重大幅提高,地方財(cái)政收入顯著下降,。其次,,在財(cái)權(quán)上收的同時(shí),事權(quán)卻進(jìn)一步下移,,地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)顯著加重,。分稅制改革前,1978年至1993年間,,地方政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的平均比重為58.01%,;而分稅制改革后,1994年至2012年間,,地方財(cái)政支出占全國平均財(cái)政支出卻升至74.16%,。財(cái)政收入下降、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,,而中央對(duì)地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限,,很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財(cái)政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下,,“囊中羞澀”的地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政上的缺口,,不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府,不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤(rùn)”,,進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù),、社會(huì)保障等“非盈利”活動(dòng),造成地方政府公司化。
地方政府競(jìng)爭(zhēng)的弊端
地方政府競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了諸多嚴(yán)重問題,。宋曉梧表示,,中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡,并率先走出2008年的金融危機(jī)陰影,,有的論證中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競(jìng)爭(zhēng),。但地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了,必須予以正視,,堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn),。
首先,地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了產(chǎn)能過剩,。他說,,盡管10多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩,但收效甚微,,有時(shí)南轅北轍,。2012年,不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵,、水泥,、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩在30%左右,,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的水平,;2011年的多晶硅產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量。
在中國,,地方保護(hù),、地方競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)能,,為保本地區(qū)的GDP,,通過財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血,惡化了行業(yè)生存環(huán)境,。
其次,地方政府競(jìng)爭(zhēng)使得生態(tài)環(huán)境惡化,。水體污染,,大氣污染,土壤污染等之所以日益嚴(yán)重,,一個(gè)重要原因是地方政府為了招商引資,,放松對(duì)環(huán)境的保護(hù),一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護(hù)傘,,有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手工程”,,導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈,。
地方債務(wù)過重的問題也隨之產(chǎn)生,。國家審計(jì)署2012年第26號(hào)公告披露,,一些縣在招商引資過程中,將企業(yè)繳納的稅收,、土地出讓收入等,,通過財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè),減少了縣級(jí)可支配財(cái)力,。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中,,有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件,以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元,,其中2011年變相免征33.36億元,,相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。54個(gè)縣如此,,全國2千多個(gè)縣的情況呢,?原財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠則在博鰲論壇上估算,其中僅地方債務(wù)就高達(dá)20萬億元,。
宋曉梧表示,,為了上項(xiàng)目,地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資,,是一種非常典型的監(jiān)管套利行為,。此外,國際貨幣基金組織指出,,中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過于依賴投資擴(kuò)張,,其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財(cái)政收入,。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物,。
除此之外,地方政府競(jìng)爭(zhēng)還割裂了全國統(tǒng)一市場(chǎng),,扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,,成為腐敗的溫床,引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題,。而土地的價(jià)格被人為扭曲,,也必然帶來城市發(fā)展過程中用地結(jié)構(gòu)方面的嚴(yán)重失衡:如農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地速度過快的同時(shí),土地利用結(jié)構(gòu)極端扭曲,;供給面與需求面共同催生的房地產(chǎn)泡沫化,;不完全城市化的流動(dòng)人口與無法充分享受土地增值收益的失地農(nóng)民;最后,,上述發(fā)展模式對(duì)環(huán)境和生態(tài)也產(chǎn)生了非常不利的影響,。
宋曉梧表示,中國地方政府公司化的增長(zhǎng)模式,發(fā)展到今天,,已經(jīng)不可持續(xù),,必須下決心加以扭轉(zhuǎn)。如果中央政府還不采取堅(jiān)決的改革措施來扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面,,結(jié)果必然是房地產(chǎn)泡沫崩盤并產(chǎn)生連鎖反應(yīng),,最壞的結(jié)果,是政府,、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表全面損害,,引起整體性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)。
正確界定政府職能
應(yīng)對(duì)地方政府公司化現(xiàn)象,,需要正確界定政府職能,。宋曉梧表示,界定政府(包括中央政府和地方政府)與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界,,涉及行政體制,、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制,、土地制度,、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域,,必須從多方面綜合入手,。
首先,建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,。建議以基本公共服務(wù)均等化,、公共設(shè)施基本完備,作為衡量省,、市,、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo),盡快取消地方的GDP,、投資等規(guī)劃指標(biāo),,以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一,。同時(shí)加快勞動(dòng)力,、土地、資金等要素配置的市場(chǎng)化進(jìn)程,,打破行政性分割,特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對(duì)要素市場(chǎng)配置的阻礙,。
對(duì)近年來形成的80多個(gè)各類國家級(jí)規(guī)劃,,宋曉梧認(rèn)為,應(yīng)該突出抓好西部大開發(fā),其余跨省的重在指導(dǎo),,省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào),。要警惕過多的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多,、畫地為牢的各類財(cái)稅,、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策,,形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競(jìng)爭(zhēng),,結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場(chǎng)。
其次,,明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán),。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求,明確界定各級(jí)政府的事權(quán),,落實(shí)與之相匹配的財(cái)力,。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央,由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),,并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范,,限制中央政府部門的自由裁量權(quán),,杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端,同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴,。
深化行政管理體制改革,。加快推進(jìn)政企分開、政資分開,、政事分開,,政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)中介組織分開,。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營決策等,,堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去;把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等,,切實(shí)管好,。以制度保證充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。
此外,,大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織,。宋曉梧介紹說,我國現(xiàn)在已有約50多萬個(gè)社會(huì)組織,、中介機(jī)構(gòu),、基金會(huì)等,,但絕大多數(shù)仍然存在“官辦、官管,、官運(yùn)作”的現(xiàn)象,。要看到市場(chǎng)主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失,迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過寬,、管得過細(xì),、管得過死”的局面。在國家法律框架內(nèi),,發(fā)展完善的社會(huì)組織,,形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制,有效平衡不同社會(huì)群體的利益,,是深化行政管理體制的內(nèi)在要求,,是清晰界定政府與市場(chǎng)邊界的重要前提,是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意,。
加快實(shí)施政社分開,,突破社會(huì)組織雙重管理體制。宋曉梧說,,早在10多年前,,就有一些學(xué)者分析了雙重管理體制的弊端,提出取消業(yè)務(wù)主管單位管理,,此后,,一些地方開始探索突破社會(huì)組織雙重管理體制,民政部也啟動(dòng)了對(duì)跨部門,、跨行業(yè)社會(huì)組織的直接登記程序,;分離政府的社會(huì)管理職能。只有社會(huì)組織真正做到依法自治,、政社分開,,政府尤其地方政府才具備簡(jiǎn)政放權(quán)的前提。
增強(qiáng)社會(huì)組織自身活力,。健全社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu),。要賦予社會(huì)組織獨(dú)立的人事任免權(quán),尤其是社會(huì)組織自主決定主要負(fù)責(zé)人的權(quán)限,,建立健全社會(huì)組織的民主決策機(jī)制和制度,;推行政府購買公共服務(wù)。政府分離一部分社會(huì)管理職能后,,不能簡(jiǎn)單放任不管,,需要采取購買的方式創(chuàng)新公共服務(wù)模式;培養(yǎng)從事社會(huì)組織工作的專業(yè)人才,,側(cè)重深化社會(huì)組織管理體制改革,,包括不同類型社會(huì)組織從業(yè)人員薪酬制度,、福利制度、保障制度,、職稱評(píng)定制度的改革,使社會(huì)組織從業(yè)人員享有合理的社會(huì)福利待遇和體面的勞動(dòng)條件,。
加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管,。完善有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī),依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管,。對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分類監(jiān)管,。根據(jù)各社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域及其功能作用,將其劃分為不同的類別,,制定不同的制度框架,,并采取不同的監(jiān)管政策。開展對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)評(píng)估與監(jiān)督,。一是根據(jù)社會(huì)組織信息公開原則,,要求社會(huì)組織的組織機(jī)構(gòu)、年度工作,、財(cái)務(wù)報(bào)表公開透明,,以利于社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。二是要求各社會(huì)組織定期對(duì)自身活動(dòng)進(jìn)行全面的自評(píng)估和必要的自審計(jì),,有關(guān)情況要及時(shí)向會(huì)員或理事會(huì),、常務(wù)理事會(huì)成員通報(bào),并向社會(huì)公開,。三是開展第三方評(píng)估與監(jiān)督,,政府和社會(huì)組織都可以通過購買服務(wù)的方式,委托研究機(jī)構(gòu)或民間調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)相同類別的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估,,必要時(shí)也可進(jìn)行評(píng)比,,通過第三方的評(píng)估、評(píng)比,,起到社會(huì)監(jiān)督作用,。四是發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)的作用,對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)進(jìn)行單項(xiàng)或綜合性評(píng)估監(jiān)督,。
編輯:曾珂
關(guān)鍵詞:地方政府公司化 政府職能