開辦電子科技公司一年半之后,，丁海波(化名)終于等到了來自山東省交通運(yùn)輸廳道路運(yùn)輸局的一紙文件。

　　這份名為《山東省道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控社會(huì)化平臺(tái)服務(wù)商備案管理辦法(試行)》的文件印發(fā)于2014年12月18日,，其中有條款明確規(guī)定：“凡通過交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查,，并經(jīng)交通運(yùn)輸部公示的平臺(tái)服務(wù)商,，均可到省局申請(qǐng)備案,，并與全國(guó)道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)對(duì)接,。”

　　“我心里懸了很久的石頭終于放下了,。”看到文件那一刻,，丁海波難抑激動(dòng),。對(duì)他而言，這份文件是一種終結(jié),，是過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無法參與正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的終結(jié),；更是新的開始——以后，他終于可以憑產(chǎn)品和服務(wù)挺直腰桿說話，而不必被無形的“手”擋在市場(chǎng)之外,。

　　來自國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱,，自2011年以來，山東省交通運(yùn)輸廳在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)信息公共監(jiān)控平臺(tái)中,，多次印發(fā)文件,，明確相關(guān)平臺(tái)技術(shù)支持單位為一家科技公司，由此涉嫌濫用行政權(quán)力,，排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)。

　　2015年3月9日,，國(guó)家發(fā)改委向山東省政府正式發(fā)函,，建議責(zé)令交通運(yùn)輸廳改正相關(guān)行為，并提出4月10日前將有關(guān)整改情況函告國(guó)家發(fā)改委,。

　　這是國(guó)家發(fā)改委繼2014年9月調(diào)查河北省交通運(yùn)輸廳,、物價(jià)局、財(cái)政廳違反《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定,，對(duì)本省客運(yùn)班車實(shí)行通行費(fèi)優(yōu)惠政策,，濫用行政權(quán)力排除,、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的案件后,，再向行政性壟斷說“不”。

　　短短半年內(nèi),，國(guó)家發(fā)改委連續(xù)調(diào)查兩起行政性壟斷案件,，這是否意味著在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，反行政性壟斷行動(dòng)在提速,？如何更有效地制約備受詬病的行政性壟斷行為,？

　　“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒有競(jìng)爭(zhēng)，極不正常”

　　丁海波最初踏入汽車安全電子產(chǎn)品行業(yè)時(shí),，未曾料到這一行業(yè)當(dāng)時(shí)在山東面臨的尷尬局面,。

　　2013年夏，丁海波懷揣幾十萬元?jiǎng)?chuàng)業(yè)資金在山東某市開辦了一家科技公司,，作為平臺(tái)服務(wù)商并銷售車載終端產(chǎn)品,。在創(chuàng)辦企業(yè)過程中，越來越多的不正?，F(xiàn)象讓他屢屢碰壁：

　　企業(yè)擁有行業(yè)資質(zhì),，卻根本無法進(jìn)入道路運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)控平臺(tái)的市場(chǎng)；盡管企業(yè)銷售的車載終端產(chǎn)品價(jià)格低廉,，質(zhì)量和服務(wù)均有保障,，但均因被主管部門告知無法入網(wǎng)而喪失搶占市場(chǎng)份額的機(jī)會(huì)。

　　這個(gè)市場(chǎng)份額有多大？據(jù)山東業(yè)內(nèi)人士估算,，山東全部“兩客一危”車輛加上普通貨運(yùn)車輛,，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的、需要安裝車載終端設(shè)備的車輛總數(shù)為70萬,。

　　“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒有競(jìng)爭(zhēng),，極不正常，只有一家公司在做,。”丁海波回憶,，他和業(yè)內(nèi)同行頗有默契地均不愿提及這家公司名字，“提或者不提,，都是一樣的存在”,。

　　此次國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查中明確這家公司為山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司(以下簡(jiǎn)稱“九通公司”)。

　　國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱,，2006年11月,，山東省交通運(yùn)輸廳與九通公司簽訂《山東省道路運(yùn)營(yíng)客車運(yùn)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和信息服務(wù)合同》,，委托九通公司建設(shè)該監(jiān)控系統(tǒng),，合同有效期為10年(2006年1月1日～2015年12月31日)，并約定“合同有效期內(nèi),，山東省道路營(yíng)運(yùn)客車經(jīng)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)是為甲方(即山東省交通運(yùn)輸廳)提供監(jiān)控信息服務(wù)的唯一系統(tǒng),。”

　　此后，山東省交通運(yùn)輸廳多次印發(fā)有關(guān)文件,，要求全省“兩客一危”車輛(即旅游包車,、三類以上班線客車和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹,、民用爆炸物品的道路專用車輛),、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，并對(duì)進(jìn)入山東省市場(chǎng)的衛(wèi)星定位終端的型號(hào)和價(jià)格提出要求,。

　　一家獨(dú)大的格局顯然令和丁海波一樣的平臺(tái)商們吃不消,。創(chuàng)業(yè)后短短一年多，丁海波體重驟然下降了40斤,，加上應(yīng)付員工工資,、差旅費(fèi)等支出，先后賠了近30萬元,，“壓力很大”,。他不經(jīng)意間得知，當(dāng)時(shí)全省八九家平臺(tái)商均陷入賠錢,、甚至瀕臨倒閉的狀態(tài),。

　　2014年8月,，對(duì)壟斷格局有所質(zhì)疑的丁海波最終選擇向山東省交通運(yùn)輸廳遞交政府信息公開申請(qǐng)，希望對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行公開：與技術(shù)單位簽訂的服務(wù)協(xié)議,，該技術(shù)單位的中標(biāo)書,，當(dāng)初的招標(biāo)公告以及其他投標(biāo)單位的投標(biāo)書。

　　兩個(gè)月后,，丁海波收到答復(fù),。這紙政府信息公開申請(qǐng)告知書確認(rèn)技術(shù)支持單位為九通公司。“但關(guān)于為什么指定一家公司提供技術(shù)支持,，選定此公司有沒有經(jīng)過招投標(biāo)等內(nèi)容,，答復(fù)是，這方面信息不存在,。”丁海波坦言,，對(duì)這一答復(fù)“不滿意”。

　　同樣在這一年,，較真的丁海波甚至專程到濟(jì)南坐高鐵去了一趟安徽,，只想一探究竟：“當(dāng)時(shí)山東只有一家平臺(tái)，而安徽根據(jù)交通部的規(guī)定有多家平臺(tái),，我想知道是一家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高,，還是多家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高？”

　　丁海波花1200元買到了車載終端產(chǎn)品(其中包含服務(wù)費(fèi)),，回到當(dāng)?shù)睾髤s被告知是外地的設(shè)備不能入網(wǎng),。在指定的九通公司銷售點(diǎn)，同一廠家,、同一規(guī)格的產(chǎn)品銷售價(jià)加上服務(wù)費(fèi)是3000多元,。

　　“為什么省外價(jià)格低,，省內(nèi)價(jià)格高,？為什么同樣的產(chǎn)品不能入網(wǎng)？每臺(tái)設(shè)備兩三千元的利潤(rùn)去哪里了,？”丁海波著實(shí)郁悶,。

　　除了經(jīng)銷商，同樣郁悶的還有不得不安裝高價(jià)終端產(chǎn)品的車主,。此前,，曾有多家媒體報(bào)道過相關(guān)情況，包括平臺(tái)服務(wù)費(fèi)高,、被迫拆除原裝車載終端設(shè)備重新選擇指定產(chǎn)品等,。“車主都在抱怨。”丁海波說,。

　　“說實(shí)話,，我們按照國(guó)家的要求去投資,、去創(chuàng)建公司，到最后卻不能正常運(yùn)作,，當(dāng)時(shí)我們失去了信心,。”丁海波說。

　　隨著2014年年底山東省道路運(yùn)輸局一紙以“放開”為主題詞的文件的印發(fā),，丁海波的信心又回來了,，“放開后，政府給了我們正常經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì),，如果我經(jīng)營(yíng)一兩年或者經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致公司倒閉,，是很坦然的，希望這個(gè)市場(chǎng)今后能處于平穩(wěn),、正常的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”,。

　　國(guó)家發(fā)改委函件：整改后仍未完全恢復(fù)市場(chǎng)秩序

　　國(guó)家發(fā)改委上述函件是對(duì)此前媒體相關(guān)報(bào)道和眾多利益受損者的積極回應(yīng)。

　　國(guó)家發(fā)改委函件稱,，山東省交通運(yùn)輸廳的做法,，違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,，排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。

　　函件進(jìn)一步解釋：其中,，要求相關(guān)車輛必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)的做法,，排除和限制了山東省監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng),、購(gòu)買,、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為。

　　山東省交通運(yùn)輸廳要求已通過交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性審查的衛(wèi)星定位終端,，需再次經(jīng)過九通公司調(diào)試后才能進(jìn)入山東省市場(chǎng),，以及公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格作為最高限價(jià)的做法，排除和限制了山東省衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”的行為。

　　該函件將相關(guān)理由闡述如下：

　　首先,，道路運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)和車載終端上擁有自主選擇權(quán),。

　　其次，山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)做法排除和限制了監(jiān)控平臺(tái)和車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),，并導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用水平過高,。

　　這包括：完全排除了監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高,。函件指出,，山東省交通運(yùn)輸廳多次下發(fā)文件,，強(qiáng)制要求“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的衛(wèi)星定位終端,，必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái),，再由其轉(zhuǎn)接至交通運(yùn)輸部建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，剝奪了企業(yè)自主選擇監(jiān)控平臺(tái)的權(quán)利,，完全排除了監(jiān)控平臺(tái)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),。

　　此外，山東省交通運(yùn)輸廳相關(guān)做法嚴(yán)重削弱了車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),，并不合理地推高了車載終端在山東市場(chǎng)上的銷售價(jià)格,。

　　按照山東省交通運(yùn)輸廳的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)車載終端必須再次經(jīng)過九通公司的調(diào)試,，并由山東省交通運(yùn)輸廳公示后,，才能在山東省市場(chǎng)銷售。截至目前,，山東省交通運(yùn)輸廳只發(fā)布3批公告,，公布22個(gè)通過調(diào)試的產(chǎn)品型號(hào)，僅為交通運(yùn)輸部公布符合技術(shù)規(guī)范產(chǎn)品數(shù)量的5%,，導(dǎo)致山東市場(chǎng)上的車載終端型號(hào)數(shù)量明顯減少,，嚴(yán)重削弱了終端產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　同時(shí),，山東省交通運(yùn)輸廳又公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格,，將其作為車載終端的最高限價(jià)。據(jù)調(diào)查,，該招標(biāo)時(shí)間為2012年,。目前，相關(guān)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生明顯變化,，車載終端生產(chǎn)廠家與生產(chǎn)數(shù)量均大幅增加,，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，產(chǎn)品價(jià)格大幅下降,。因此,，該價(jià)格已不能作為目前定價(jià)的依據(jù),。山東省交通運(yùn)輸廳公布這一價(jià)格后,，致使省內(nèi)終端設(shè)備銷售商以此為基礎(chǔ)制定價(jià)格，不合理地推高了終端設(shè)備的價(jià)格水平,。

　　國(guó)家發(fā)改委稱,，從對(duì)山東省濟(jì)南市部分終端設(shè)備安裝點(diǎn)的調(diào)查情況看，大多數(shù)重型載貨汽車和半掛牽引車終端是以2580元/臺(tái)的價(jià)格進(jìn)行銷售,，遠(yuǎn)高于其他省份銷售的終端價(jià)格,。

　　函件稱,，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)調(diào)查后，山東省交通運(yùn)輸廳主動(dòng)采取了放開重型載貨汽車和半掛牽引車監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng),、放開道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)等整改措施,。

　　在國(guó)家發(fā)改委看來，上述措施雖然糾正了部分違法行為,，但尚未完全恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,，包括：未放開對(duì)“兩客一危”車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的限制；雖然規(guī)定實(shí)行平臺(tái)服務(wù)商備案制,，但對(duì)備案提出了交通運(yùn)輸部有關(guān)規(guī)定以外的其他要求,，對(duì)不符合要求的將不予備案；未廢止關(guān)于“終端價(jià)格(含安裝費(fèi))不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定,。

　　據(jù)此,，國(guó)家發(fā)改委在函件中提出全面放開“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車的監(jiān)控平臺(tái)接入,，放開終端設(shè)備進(jìn)入山東省市場(chǎng)的限制,，廢止“終端價(jià)格(含安裝費(fèi))不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定等整改建議。

　　《反壟斷法》亟待長(zhǎng)出“牙齒”

　　2008年8月1日,，《反壟斷法》生效,。此后，關(guān)于其中行政性壟斷的內(nèi)容日益受到公眾關(guān)注,。

　　北京大成律師事務(wù)所合伙人鄧志松介紹,，根據(jù)該法，壟斷行為大致可分為經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷兩大類,。前者包括壟斷協(xié)議,、濫用市場(chǎng)支配地位等行為，后者主要指的是行政機(jī)關(guān)濫用其行政權(quán)力排除和干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),。

　　“行政性壟斷是我國(guó)在轉(zhuǎn)型過程中特有的現(xiàn)象,。”鄧志松介紹，上世紀(jì)80年代初,，國(guó)務(wù)院曾針對(duì)行政性壟斷行為出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,，但30多年來該行為一直未得到根治，根本原因在于,，由于歷史遺留問題和我國(guó)處于深化改革過程的現(xiàn)狀,，政府權(quán)力常會(huì)溢出邊界干涉市場(chǎng)。

　　在鄧志松看來,，行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害比經(jīng)濟(jì)性壟斷更大,。“經(jīng)濟(jì)性壟斷只是企業(yè)間行為，而行政性壟斷則是政府行政權(quán)力的濫用對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傷害,。”鄧志松認(rèn)為,，由于其前提是政府機(jī)關(guān)超越法律允許的范圍去干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),，因此這種行為對(duì)建設(shè)法治社會(huì)也造成了危害。

　　鄧志松介紹,，行政性壟斷包括不同類別,，最常見的是地方保護(hù)主義，比如某省為了保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的利益出臺(tái)一些歧視性政策,，這也是目前我國(guó)制約行政性壟斷行為的重點(diǎn),。此外，還包括部門保護(hù)主義,、限定交易等,。

　　行政性壟斷的話題，也屢屢牽動(dòng)全國(guó)人大代表,、上海富申評(píng)估咨詢集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)樊蕓的神經(jīng),。

　　2015年全國(guó)兩會(huì)期間，樊蕓提交了一份關(guān)于修改《反壟斷法》的議案,。為了撰寫這份議案,，她專門成立了調(diào)研小組，花了10個(gè)月深入調(diào)研,，不僅走訪了諸多企業(yè),，還同具有反壟斷職能的國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部,、國(guó)家工商總局等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人座談,。

　　“在和小微企業(yè)的座談中，大家一致詬病的是行政性壟斷,，認(rèn)為這是當(dāng)前難以突破的一個(gè)問題,。”樊蕓回憶，一名與會(huì)人員舉的例子讓人深思：一家肉鴿生產(chǎn)企業(yè),，產(chǎn)品非常環(huán)保,，但沒有超市和菜場(chǎng)的入門許可證，不能經(jīng)營(yíng),，如果想要進(jìn)入市場(chǎng)門檻,，必須高價(jià)購(gòu)買許可證。

　　“近年來,，中央三令五申要求嚴(yán)管的紅頂中介,，實(shí)際上也是利用政府的行政性權(quán)力壟斷市場(chǎng)獲取利益。”樊蕓說,。

　　盡管《反壟斷法》中不乏反行政性壟斷的內(nèi)容,，但現(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)行情況并不盡如人意。鄧志松舉例,，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行調(diào)查,，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)家發(fā)改委和工商總局卻沒有處罰權(quán)，只能對(duì)涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)提出一些建議,，由上級(jí)責(zé)成其糾正,，如同本案的處理方式。

　　同時(shí),，鄧志松強(qiáng)調(diào),，不應(yīng)忽視這類案件中受害者維權(quán)難的現(xiàn)象，“他們的救濟(jì)途徑是有限的,，可向執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào),。具體而言，國(guó)家發(fā)改委由價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局負(fù)責(zé)此事,，工商總局則由反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局負(fù)責(zé),，兩者都是局級(jí)單位，但很多時(shí)候,，涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)和它們平級(jí),，甚至比它們級(jí)別更高，去查它們其實(shí)是有很多困難的”,。

　　鄧志松還說：“如果去法院起訴,，只能提起行政訴訟，民告官目前存在立案難,、勝訴難的情況,，而且即使勝訴，也只是道義上的勝利,，拿不到相應(yīng)賠償,，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)法律規(guī)定。”

　　調(diào)研時(shí),，樊蕓同樣發(fā)現(xiàn),，目前的《反壟斷法》缺乏對(duì)行政性壟斷的有效制約。樊蕓在議案中對(duì)第51條提出立法修改建議,，并提出：加強(qiáng)反行政性壟斷的處罰力度,，激活反壟斷法律訴訟，不僅是民事訴訟,，更要激活對(duì)反壟斷的行政訴訟,；要對(duì)行政機(jī)關(guān)有制約的機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)利用主管部門行政權(quán)力,，限制其他商品流入本地等排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰。她同時(shí)建議，設(shè)置一個(gè)高層級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),，加強(qiáng)區(qū)域間反壟斷執(zhí)法,。

　　鄧志松同樣建議修改第51條：“期待《反壟斷法》長(zhǎng)出牙齒，對(duì)行政性壟斷行為處罰的力度更大,。目前對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷行為,，牙齒是足夠強(qiáng)的，處罰上一年度銷售額的1%～10%,，這個(gè)力度很大,，而對(duì)行政性壟斷的處罰則過于溫柔。”

　　作為國(guó)內(nèi)知名的競(jìng)爭(zhēng)法專家,，在《反壟斷法》生效的7年里,，鄧志松僅接觸過3起反行政性壟斷案例，而經(jīng)濟(jì)性壟斷案件卻多達(dá)上百起,，“反差很大”,。

　　本報(bào)濟(jì)南3月31日電