首次對土地財政 “摸家底”式的審計已經在全國范圍內展開，筆者認為,，本次審計應當從促進房地產市場化的角度出發(fā)，從房地產源頭——土地入手,，徹底清除阻礙房地產實現(xiàn)市場化的最后一塊堡壘,，以市場化來破全局改革的難題,。

　　土地的非市場化是 “樓市亂象”一直無法根治的原因,，房價長期以來只漲不跌,、樓市調控“屢調屢敗”,、供求失衡;若源頭上的土地無法實現(xiàn)市場化,，我國房地產行業(yè)就無法實現(xiàn)市場化發(fā)展。近年來,，樓市在市場化道路上進展之所以并不順利,，甚至有滑坡跡象，突出的就是各種限制性的行政干預不得不登堂入室,，這事實上是上游土地非市場化造成的,。

　　土地長期非市場化運行，固化在土地和房地產上的一些地方政府行為亂象就無法避免,，如地方舉債失控,、抵制國家調控、熱衷于以土地搞大型項目開發(fā),、熱衷于搞開發(fā)區(qū)和新區(qū),、老百姓需要的公共服務長期滯后等。地方政府在土地和房地產領域出現(xiàn)的上述亂象,，與我國當前改革的重點領域密切相關,。

　　1998年住房市場化改革以來，在房地產中游和下游,，市場化推進獲得了長足進步,。但處在房地產行業(yè)上游的土地領域，盡管在2004年8月31日后,，國家規(guī)定全部經營性用地一律實行市場化的“招拍掛”出讓模式,，而且我們也看到了開發(fā)商在土地市場上的競爭是何等激烈。但充分市場化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商業(yè)服務業(yè)用地,，而在占比超過50%的工業(yè)用地出讓領域,，“招拍掛”基本上變異為“量身定做”的偽市場化或不透明的協(xié)議出讓。即便是充分市場化的住宅用地和商業(yè)用地領域,，也要扣除政府集資建房用地等非市場化部分,，真正市場化的用地部分不足20%。

　　工業(yè)用地領域的非市場化,，源于地方政府做大經濟規(guī)模,、稅收規(guī)模、獲得良好政績考核和直接插手政府項目等方面的考慮,。工業(yè)用地價格優(yōu)惠,，甚至減免地價是各地方政府提高招商引資競爭力,，吸引國內外知名企業(yè)進駐本地的最佳手段。盡管犧牲了地價,，但建設工業(yè)園區(qū),，引入知名企業(yè)，上大型生產或城市項目,，再輔之以銀行貸款的支持,，通過用地出讓帶動項目投資，能夠在短期內獲得固定資產投資增長,、經濟和稅收增長,、城市面貌改善的綜合績效，這是最受地方政府青睞的土地利用方式,。

　　工業(yè)用地低地價,、甚至免地價，一方面造成了工業(yè)用地低效利用,。我國工業(yè)用地綜合容積率僅為0.6,，土地資源浪費嚴重，造成住宅用地相對短缺;另一方面,，城市“攤大餅”式擴張造成政府無力同步供給基礎設施,，城市擴張超前于基礎設施建設，城市各類新區(qū)和開發(fā)區(qū)淪為“空城”或“鬼城”,。

　　作為生產要素,，工業(yè)用地低地價，造成很多產能過剩行業(yè)的擴張在不可能的情況下成為可能,，僵尸行業(yè)和企業(yè)難以退出,，環(huán)境污染和銀行風險突出，產業(yè)升級舉步維艱;以土地撬動社會融資,，進而實現(xiàn)政府舉債,，帶動項目開發(fā)和全社會固定資產投資的經濟增長模式，讓地方政府利益化,、公司化,，距離公共服務型政府漸行漸遠。土地非市場化,，造成政府直接插手區(qū)域開發(fā)和工程項目從立項,、規(guī)劃，到招投標,、建設材料采購,，再到建設和運營等各個環(huán)節(jié)，政府越位干預市場,，開發(fā)和建設過程不透明,，腐敗問題嚴重。

　　地方政府在工業(yè)地價上的損失,，在住宅用地上得到了彌補,。住宅市場化改革，讓終端住房消費和投資異?；钴S,，這直接帶動了前端土地 “招拍掛”環(huán)節(jié)地價不斷上升。2004年樓市大發(fā)展以來,，50個主要城市“招拍掛”住宅用地價格翻了5~8倍,，遠高于同期住宅價格3~5倍的漲幅。土地財政是由住宅用地高地價和工業(yè)用地規(guī)?；M成的,，前者是地方政府的“第二財政”，也是樓市亂象和高房價的罪魁禍首,，政府推高住宅商業(yè)地價和房價具有內在激勵,，而后者是地方政府實現(xiàn)政績、經濟增長職能的“最佳載體”,。

　　即便是由住宅用地“招拍掛”獲得的高額土地出讓金,，由于在支出上沒有硬性約束，長期在預算外運行,、操作空間大,、不透明，除了彌補拆遷補償費用,，絕大多數(shù)用在了補貼工業(yè)園區(qū)基礎設施建設,、政府平臺注資、基礎設施前期投入,，而以土地出讓金啟動的一些公共服務類項目,，往往呈現(xiàn)“高大上”而不符合老百姓的實際需求。

　　從本質上講,，土地已經成為地方政府實現(xiàn)政府經濟和收入增長目標的工具,，非市場化是出于這些目標實現(xiàn)的方便而有意為之。本輪土地審計的目標之一要放在土地供應完全市場化上,。一方面,，要嚴格落實關于征地足額補償和市場化補償?shù)母黜椪撸岣哒饔眉w土地的成本,，消除地方政府盲目擴大土地征用和出讓規(guī)模的激勵;另一方面,，經營性工業(yè)用地要嚴格實施“招拍掛”市場化出讓、市場主體平等準入的政策,，提高工業(yè)用地成本,，徹底消除地方政府借工業(yè)用地低價,，擴大經濟規(guī)模、插手具體項目的激勵,。而工業(yè)用地價格提升后,，過剩產業(yè)和產能也難以繼續(xù)存在下去，地方債務風險也就下來了;最后,，住宅用地領域也要完全的市場化,，住房保障僅限于基本保障，其余住房需求全部進入市場,，嚴禁政府集資住房供地,。土地實現(xiàn)完全的市場化后，住宅相對溢價將吸引更多的地進入住宅市場,，住宅市場的各種亂象就少了;土地市場化后,，房地產市場上中下游完全的市場化就實現(xiàn)了，上游對下游的制約也就消除了;土地市場化后,，地方在政府借助土地實現(xiàn)項目投資,、經濟增長和個人利益的激勵就少了，維系過剩產能,、部門利益的激勵也少了,，固定資產投資主導的經濟模式也就改觀了，政府經濟增長職能也就弱化了,。再輔之以嚴格界定公共服務的范疇,，并逐筆展開土地出讓金是否符合用途的功能性審計，政府就可以回歸公共服務職能了,。