法治援藏：推進(jìn)依法治藏偉大實(shí)踐

　　8月18日晚8時(shí)，西藏自治區(qū)黨委常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議正在召開,。按慣例不列席會(huì)議的自治區(qū)政府法制辦主任劉秀宏當(dāng)晚出現(xiàn)在常委會(huì)現(xiàn)場(chǎng),。

　　當(dāng)天上午，西藏工布江達(dá)縣加興鄉(xiāng)國(guó)道318線附近發(fā)生了一起重大交通事故,，一輛旅游大巴墜河,，車內(nèi)45人救出29人,、當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)遇難者3名,。

　　自治區(qū)黨委書記陳全國(guó)在會(huì)上高度強(qiáng)調(diào)了交通安全責(zé)任,，要求各有關(guān)部門按各自職責(zé)明確分工，組成現(xiàn)場(chǎng)事故調(diào)查組,、醫(yī)療救助組,、善后處理組。同時(shí)他強(qiáng)調(diào)必須對(duì)事故進(jìn)行技術(shù)和法律分析,，成立法律政策組,，根據(jù)事故調(diào)查情況按照有關(guān)黨紀(jì)規(guī)定對(duì)相關(guān)人員問責(zé)。

　　重大事故法制辦列席常委會(huì)

　　“幾年前,，遇到這樣的重大事故,，作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法制辦通常不會(huì)被通知參會(huì),。往往是領(lǐng)導(dǎo)拍板,，決定怎么辦就怎么辦。”自治區(qū)政府法制辦副主任劉波是國(guó)務(wù)院法制辦派出的第六批,、第七批兩屆援藏干部,。她告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，現(xiàn)在從自治區(qū)黨委到政府,，領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)會(huì)主動(dòng)征求法制辦的意見,，也越來越重視按照法定程序和法律規(guī)定來處理,。

　　“重大事故發(fā)生后常委會(huì)邀請(qǐng)法制辦領(lǐng)導(dǎo)列席就是一個(gè)很好的例證。”

　　中央實(shí)施對(duì)口援藏政策20年來,，全國(guó)人大常委會(huì),、中央政法委、最高人民法院,、最高人民檢察院,、公安部、司法部,、國(guó)務(wù)院法制辦,、全國(guó)律協(xié)及各援藏省市相應(yīng)立法、政法,、司法機(jī)構(gòu),、律師協(xié)會(huì)相繼派出了一千多名援藏干部和援藏律師奔赴西藏，為西藏的民主法治建設(shè)添磚加瓦,，將先進(jìn)法治理念和法治思維帶進(jìn)雪域高原,。

　　黨的十八大明確指出，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,。2013年8月,，中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席俞正聲在西藏調(diào)研,，提出“依法治藏,、長(zhǎng)期建臧、夯實(shí)基礎(chǔ),、爭(zhēng)取人心”的16字方針,，確立了依法治藏的戰(zhàn)略思想。

　　事實(shí)上,， 2012年11月,，黨的十八大剛剛結(jié)束不久，西藏自治區(qū)黨委,、政府順應(yīng)形勢(shì),，提出建設(shè)包括“法治西藏”在內(nèi)的“六個(gè)西藏”的新部署。此后,，法制辦的地位明顯加強(qiáng),。

　　在8﹒18事故發(fā)生后，法制辦需要盡快拿出針對(duì)遇難者家屬賠償?shù)姆梢庖?，同時(shí)要提供問責(zé)的相關(guān)法律意見,。

　　去年拉薩市墨竹工卡縣發(fā)生3﹒29泥石流事故后，自治區(qū)政府法制辦作為政策組牽頭單位，迅速召集成員單位研究事故的法律定性和責(zé)任,，先后起草了《“3.29”地質(zhì)災(zāi)害撫慰救助方案》,、《“3.29”地質(zhì)災(zāi)害撫慰救助協(xié)議》等10余份善后處理政策、文件,，及時(shí)為自治區(qū)黨委,、政府決策提供依據(jù)和參考，確保了善后處理工作的穩(wěn)步推進(jìn),。

　　羅馬不是一天建成的,，執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，法治理念的形成更不是一朝一夕之功,。

　　健全立法取代紅頭文件

　　劉文淼,，西藏自治區(qū)黨委政法委610辦公室主任，1985年大學(xué)畢業(yè)進(jìn)藏工作至今的老西藏,，曾經(jīng)在山南地委擔(dān)任過副秘書長(zhǎng)和山南地委政法委副書記,。“過去，西藏的法律法規(guī)很不健全,，遇到問題,，都是靠紅頭文件，沒有紅頭文件就聽領(lǐng)導(dǎo)的指示”,。劉文淼在工作中明顯感覺到,，這種狀況，最近幾年有了很大改觀,。他過去工作過的山南,，大力加強(qiáng)法治山南工作，而現(xiàn)在所供職的自治區(qū)黨委政法委也越來越注重運(yùn)用法治手段對(duì)政法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào),，基本不對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督,，尊重法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán),。

　　上個(gè)世紀(jì)90年代初開始,，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道。當(dāng)時(shí)國(guó)家要求加快法制建設(shè),，但許多地方無法可依,。“立法不能立竿見影看到效益，很多地方領(lǐng)導(dǎo)不重視立法,，造成了‘先發(fā)展后保護(hù),，先破壞后修復(fù)’的惡果，對(duì)環(huán)境,、生態(tài)造成不可逆的破壞力,。”劉波說,，西藏是世界第三極,，是世界最后一片凈土,，特殊的地理位置和脆弱的生態(tài)環(huán)境，決定了它的發(fā)展決不能走內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的老路,。必須要汲取教訓(xùn),，這一切，都需要法律的制約,，制度的約束和先進(jìn)理念的引導(dǎo),。

　　2010年，劉波援藏的第一年,，她主導(dǎo)并制定了《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》,，《西藏自治區(qū)旅游條例》、《西藏自治區(qū)氣象探測(cè)設(shè)施和環(huán)境管理辦法》,，并且對(duì)《西藏自治區(qū)氣候資源管理?xiàng)l例》展開了立法前調(diào)研,，2013年，劉波又主導(dǎo)出臺(tái)了《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》,。

　　“生態(tài)是西藏的生命線,，領(lǐng)導(dǎo)們一直再三強(qiáng)調(diào)一定要守住生態(tài)環(huán)保這個(gè)底線。過去,，出現(xiàn)污染環(huán)境的問題,，主要靠批評(píng)教育，靠行政指令,。以立法形式確定環(huán)保目標(biāo)和責(zé)任后,，它的震懾力、約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過紅頭文件和口頭批評(píng)教育,。”

　　有了法規(guī)后,，我們明確了各級(jí)政府和各部門負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任，對(duì)于決策失誤,、不履行環(huán)保職責(zé)的依法追責(zé),。對(duì)于造成生態(tài)破壞的企業(yè)，依法進(jìn)行關(guān)閉和限期治理,。

　　何黎清,，全國(guó)人大常委會(huì)第7批援藏干部，2013年來到西藏?fù)?dān)任自治區(qū)人大常委會(huì)法工委處長(zhǎng),，他和劉波在立法方面持相同觀點(diǎn),。“西藏進(jìn)入跨越式發(fā)展階段，必須有與之相配套的制度規(guī)范,，這樣才是社會(huì)健康發(fā)展,、永續(xù)發(fā)展的常態(tài)。”

　　2013年以來，自治區(qū)人大及其常委會(huì)共審議12件法規(guī)草案,、通過11件,，修改地方性法規(guī)8件，充分發(fā)揮了立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,。同時(shí),，主動(dòng)邀請(qǐng)全國(guó)人大專家開展立法評(píng)估講座，召開立法座談會(huì)50余次,、專家論證會(huì)10余次,，探索建立群眾、代表,、專家等多方參與的立法機(jī)制,。

　　何黎清說，這個(gè)立法進(jìn)度超過了往年,。同時(shí),，西藏人大越來越注重發(fā)揮法治在社會(huì)管理中的重要作用，堅(jiān)持重大問題通過人大立法解決,。近年來,，自治區(qū)人大及常委會(huì)審議通過了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、統(tǒng)計(jì)法,、監(jiān)督法,、檔案法等實(shí)施辦法，修訂防震減災(zāi)法,、未成年人保護(hù)法等實(shí)施辦法,，確保與上位法銜接配套。對(duì)關(guān)系民生的就業(yè)促進(jìn)法,、義務(wù)教育法,、婦女權(quán)益保障法等實(shí)施辦法，抓緊起草審議,，及時(shí)頒布施行,。經(jīng)過多年發(fā)展，西藏已初步建立了具有獨(dú)特調(diào)整對(duì)象,、立法原則和立法程序的民族法規(guī)體系,。

　　法治維穩(wěn)取代花錢買平安

　　西藏地處反分裂斗爭(zhēng)的第一線，始終處于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)的“風(fēng)口浪尖”,。2006年,，從北京市通州區(qū)區(qū)長(zhǎng)崗位調(diào)藏工作的鄧小剛，經(jīng)過8年的歷練,，如今是西藏自治區(qū)黨委副書記,、自治區(qū)常務(wù)副主席,、政法委書記。在他看來,，西藏有著與全國(guó)其他地區(qū)都不太一樣的區(qū)情和戰(zhàn)略地位,，特殊的地理位置和特殊的政治歷史原因，決定了反對(duì)分裂,、維護(hù)穩(wěn)定必然成為西藏工作的重中之重。為此,，花錢買平安,，花錢維穩(wěn)一度成為西藏某些領(lǐng)導(dǎo)和一些地區(qū)的主導(dǎo)思想。

　　藏文化發(fā)源地山南曾發(fā)生過一起長(zhǎng)達(dá)3年的姚勝向加查縣政府索要300萬元“了結(jié)款”的上訪案,。今年4月,，這個(gè)案件移交到了山南地區(qū)檢察分院。檢察長(zhǎng)劉志剛是2004年通過司法部選派第四批援藏干部,，3年后選擇調(diào)藏工作,。

　　劉志剛仔細(xì)研究卷宗材料后發(fā)現(xiàn)，這個(gè)案子案情很清晰,，就是聚眾斗毆,。姚勝和家人被人打了，打人的人逍遙法外,，醫(yī)療費(fèi)一直是政府墊付,。由于害怕聚眾上訪，縣政府一直在和姚勝談判協(xié)商,，姚勝原本同意政府賠償160萬了結(jié)此事,，可當(dāng)政府答應(yīng)給錢時(shí)姚勝又反悔，非要300萬才能了結(jié),。“這不明顯是訛詐政府嗎,？”劉志剛說，在處理這個(gè)案子上,，當(dāng)?shù)卣乃季S是花錢買穩(wěn)定,，花錢買平安。

　　“穩(wěn)定不是靠花錢買來的,，必須運(yùn)用法治思維和法治方式,，堅(jiān)持依法處理。”不到2個(gè)月,，山南檢察分院依法批捕了該案的11名犯罪嫌疑人,，糾正了案件定性錯(cuò)誤，將上訪案改為刑事案,，經(jīng)法院開庭審理,，依法對(duì)11名涉案人員以聚眾斗毆罪作出了有罪判決,。

　　案件是判完了，留給劉志剛的思考并沒有停止,。他分析了上訪成因,、案件癥結(jié)，提出了對(duì)策建議,，化解了這個(gè)困擾當(dāng)?shù)卣?年的矛盾難結(jié),。“很多時(shí)候，我們的思路和理念影響了法律的正常實(shí)行,。本該法律去管的,，因?yàn)楹ε律显L，行政干預(yù),，時(shí)間一長(zhǎng),，既縱容了當(dāng)事人，更損害了法律的尊嚴(yán),。”

　　山南檢察分院用法治思維處理上訪案的做法贏得了西藏自治區(qū)檢察院和山南地委,、行署的充分肯定。山南地委專門形成材料在各縣和各部門推廣,。

　　依法行政取代領(lǐng)導(dǎo)批示

　　自治區(qū)政府政策研究室副主任張宏發(fā),，法學(xué)碩士畢業(yè)后進(jìn)藏工作已經(jīng)18年。他接受《法制日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示,，依法治藏包含3個(gè)層次的含義,，關(guān)鍵在依法行政。這3個(gè)層次包括,，黨在西藏執(zhí)政方式應(yīng)該法治化,，不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變執(zhí)政方式；政府決策和施政應(yīng)該依法,，不是靠領(lǐng)導(dǎo)同志的批示,、指示；多頭執(zhí)法,、執(zhí)法不規(guī)范的行為必須嚴(yán)格規(guī)范,，給社會(huì)和群眾創(chuàng)造一個(gè)公平、公開,、公正的環(huán)境,。

　　近年來，西藏司法廳在開展六五普法宣傳時(shí),，加大了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制宣傳,。“依法行政的關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)干部，普法的重點(diǎn)也是領(lǐng)導(dǎo)干部,。”司法部第六批,、第七批援藏干部,、自治區(qū)司法廳副廳長(zhǎng)孫中平說。本報(bào)記者去過的自治區(qū)政府幾位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廳級(jí)干部的辦公室,，《領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法讀本》幾乎都是案頭必備,。

　　援藏第5個(gè)年頭的孫中平，親身感受到了西藏加快政府職能轉(zhuǎn)變,，推進(jìn)法治政府建設(shè)的步伐,。“領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)言，領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題的思路,，都能看出依法行政理念在提高,。”自治區(qū)黨委政研室的報(bào)告顯示，西藏積極探索建立政府權(quán)力清單和負(fù)面清單制度,，2013年,，精簡(jiǎn)調(diào)整審批項(xiàng)目643個(gè),，精簡(jiǎn)調(diào)整60%,。在司法體制改革方面，根據(jù)黨中央廢除勞教制度的精神,，有序推進(jìn)勞教制度廢止后續(xù)工作,，制定《關(guān)于勞教制度廢止后我區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新暨輕微違法人員教育矯治工作的意見》。全面實(shí)施社區(qū)矯正,，建立區(qū),、地、縣,、鄉(xiāng)四級(jí)教育管控領(lǐng)導(dǎo)小組,，目前，全區(qū)共有社區(qū)服刑人員588人,，管控率為99.83%,。

　　創(chuàng)新社會(huì)治理引入寺廟 寺廟和僧尼不是法外之地

　　西藏藏族占90%以上，是藏族為主體的單一民族占主導(dǎo)的自治區(qū),，藏族同胞大多信仰藏傳佛教,，因此藏傳佛教在西藏地位格外重要。120萬平方公里,，303萬人口的西藏有藏傳佛教寺廟1700多座,，在編僧尼46000余名。

　　“歷史經(jīng)驗(yàn)表明,，西藏不穩(wěn)定都與寺廟和僧尼有關(guān),，要依法治藏必須研究和處理好法律與藏傳佛教的關(guān)系，與寺廟和僧尼的關(guān)系,。”西藏自治區(qū)黨委書記陳全國(guó)8月16日在同中央黨校調(diào)研組和中央駐藏媒體負(fù)責(zé)人座談時(shí)介紹說,，西藏把社會(huì)治理引入寺廟僧尼教育管理服務(wù)領(lǐng)域,，把寺廟作為基本社會(huì)細(xì)胞和社會(huì)單元，選派了7400多名優(yōu)秀干部進(jìn)駐全區(qū)1787座寺廟,，在1316座寺廟建立了寺廟管理委員會(huì),。

　　“我們和僧尼交朋友，幫助他們解決實(shí)際困難,，逢年過節(jié)按照他們的習(xí)俗問候,，我還把拉薩市幾個(gè)大寺廟的活佛請(qǐng)到我家做客吃飯，他們都很感動(dòng),。”

　　2011年起,，西藏自治區(qū)財(cái)政每年補(bǔ)貼1300多萬元，逐步將僧尼納入社會(huì)保障體系,。

　　駐寺這項(xiàng)政策最初出臺(tái)時(shí),，很多人質(zhì)疑西藏派黨員干部駐寺，是干涉宗教信仰自由,。“我不這么看,，寺廟是中華人民共和國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的寺廟，僧尼是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的僧尼,。我們進(jìn)行管理和服務(wù)于法有據(jù)的,。”

　　在西藏，寺廟既是佛事活動(dòng)重地,，又是反分裂斗爭(zhēng)的前沿陣地,。中央黨校調(diào)研組認(rèn)為，將社會(huì)治理理念引入寺廟,，打破了自新中國(guó)成立以來,，尤其是改革開放以來民族宗教工作的一個(gè)瓶頸性問題。

　　2013年12月,，中國(guó)社科院發(fā)布的全國(guó)38個(gè)重點(diǎn)城市《公共服務(wù)藍(lán)皮書》中,，拉薩公共安全滿意度等四項(xiàng)指標(biāo)連續(xù)2年名列榜首；連續(xù)3年,，西藏榮膺全國(guó)各省市幸福感第一,。

　　8月16日，拉薩到日喀則鐵路通車,，這是西藏的第二條天路,。按照規(guī)劃，到2020年,，西藏公路總里程將達(dá)到11萬公里,，縣縣通瀝青路，村村通公路,，鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到1300公里,。

　　今天的西藏,，政通人和、民族團(tuán)結(jié),、邊防鞏固,、和諧穩(wěn)定，走在街上,，經(jīng)幡飄舞,，酥油飄香，一邊是拿著單反聚焦美景的游客,，一邊是轉(zhuǎn)著經(jīng)筒念著六字真言的信眾,，一邊是熱情自信的西藏建設(shè)者。

　　但是,，西藏的發(fā)展穩(wěn)定仍然面臨不少困難和挑戰(zhàn),，我們和十四世達(dá)賴集團(tuán)的斗爭(zhēng)是長(zhǎng)期復(fù)雜尖銳的。各種利益訴求日益增多,，新矛盾新問題不斷出現(xiàn),。“這就要求我們必須把全面推進(jìn)依法治藏放在更加突出、更加重要的地位,，以法律武器維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一,，以法治建設(shè)維護(hù)社會(huì)和諧,，以法治方式加強(qiáng)社會(huì)管理和服務(wù),。”陳全國(guó)說。