新型戶籍制度“新”在哪里

　　通過推進戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度,，全面實施居住證制度,，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件,、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎(chǔ)信息庫,，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享

　　法治周末記者 陳 磊

　　法治周末實習(xí)生 張晶鑫

　　8月3日上午，天氣悶熱,，北京市朝陽區(qū)一家農(nóng)貿(mào)市場里，老徐站在自己的菜攤前,，一邊給菜攤上菜,，一邊擦著臉上的汗珠。同鄉(xiāng)都喊他“老徐”，但他實際年齡并不大,，40多歲,，只是面相顯老。

　　老徐的大兒子今年考上了天津市一所高校,，老徐打算跟著兒子一起到天津去生活,。但這意味著，他們將要在新的城市從頭開始,。

　　值得期待的是,，7月30日，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下簡稱《意見》)公布,，改革目標(biāo)是,，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶,。

　　首次提出“新型戶籍制度”

　　老徐的家在河北省淶源縣農(nóng)村,，年輕時跟著同鄉(xiāng)到北京謀生，沒有學(xué)歷,，沒有技能,，最終選擇賣菜這個行當(dāng)。一轉(zhuǎn)眼,，老徐先后有了兩個孩子,。

　　老徐在北京生活20年，并沒有落戶北京的想法,，“北京房價這么高,，一平方米好幾萬(元)，沒指望,，老了還是要回到老家”,。一年前，他把這些年掙的錢拿出來,，在自家的宅基地上蓋了一座四合院,。

　　相比老徐，楊森期待能在北京落戶,。

　　楊森是北京市東城區(qū)一家科技公司的工程師,，早年畢業(yè)于一所位于東北的國家重點高校，已經(jīng)在北京工作了10年,，去年在北京市昌平區(qū)使用住房公積金貸款買了一套商品房,，每平方米接近兩萬元。

　　除了擁有住房公積金,，楊森參加了北京的社會保險,。根據(jù)社會保險法律和政策,，勞動者在北京就業(yè)，不論是否有北京戶籍,，單位都有義務(wù)為其辦理參保手續(xù),。

　　楊森還有一個三歲半的女兒，女兒未來的上學(xué)問題讓他開始關(guān)注國家戶籍政策走向,。

　　楊森發(fā)現(xiàn)，今年以來,，戶籍改革開始實質(zhì)推進,。

　　6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組舉行第三次會議,，審議了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,，戶籍制度改革方案首次面世。6月30日,，中共中央政治局召開會議,，審議通過了上述戶籍改革方案。7月30日,，《意見》向社會公布,。

　　楊森注意到，《意見》中明確指出戶籍制度改革的目標(biāo)是建立“新型戶籍制度”,。

　　《意見》公布當(dāng)天,，國務(wù)院新聞辦公室就此舉行的新聞發(fā)布會上，公安部副部長黃明對“新型戶籍制度”的內(nèi)涵進行了闡釋,。

　　黃明指出,，通過推進戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度,，全面實施居住證制度,，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度,，建成國家人口基礎(chǔ)信息庫,，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享,。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動與社會保障系主任李長安(博客,微博)教授告訴法治周末記者,，其中，最大的亮點是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度,，全面實施居住證制度,。

　　黃明表示，《意見》明確,，戶籍改革要兼顧大中小城市和建制鎮(zhèn),，東中西部地區(qū)不同的實際,，根據(jù)人口的規(guī)模和各地綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策—全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,。有序放開中等城市落戶限制,。合理確定大城市落戶條件。嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,，建立完善積分落戶制度,。

　　戶籍改革二十年

　　老徐到北京謀生時，戶籍改革已經(jīng)開始,。

　　1984年10月,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶,。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長安告訴法治周末記者,，改革開放以后，我國的戶籍制度改革就開始了,，上述政策正是改革措施之一,，以解決大量農(nóng)民進城務(wù)工的住宿吃飯問題。

　　李長安表示,，改革逐步降低了農(nóng)民進城的門檻,，戶籍藩籬逐漸松動。

　　1997年6月,，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案,。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè),、居住,、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口,。

　　次年,，戶籍制度進一步松動。國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個突出問題的意見》,，主要規(guī)定包括實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策,、放寬解決夫妻分居問題的戶口政策、投靠子女的老人可以在城市落戶等,。

　　2001年3月,，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進,。

　　李長安介紹說,，在這種改革趨勢中，進入新世紀(jì)以來,，小城鎮(zhèn)戶籍基本放開了,。

　　但這些政策離生活在北京的老徐很遠,，他不符合任何可以將戶籍遷到北京的政策。身為外地人,，他只能羨慕有北京戶口的人—養(yǎng)老,、看病有社保，子女不愁沒學(xué)上,，掙錢少還能住上保障房,。

　　2005年，楊森到北京發(fā)展,。當(dāng)年10月,，公安部提出，戶籍改革將以具有合法固定住所作為落戶的基本條件,。

　　到了2011年，中央層面開始明確分類戶口遷移政策,。當(dāng)年2月,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。

　　通知中提出,，要分類明確戶口遷移政策,，放寬縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn),、設(shè)區(qū)的市等地落戶限制的同時,，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模,，逐步實行暫住人口居住證制度,。

　　李長安向法治周末記者表示，近幾年的戶籍政策走向,，主要是讓符合進城的農(nóng)民變成居民,，讓他們定居下來。

　　北京市人大代表,、北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華告訴法治周末記者,，從實際效果來看，改革開放以來的戶籍改革產(chǎn)生的效果“并不是很明顯”,，戶籍制度改革亟需頂層設(shè)計,。

　　去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出,，創(chuàng)新人口管理,，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，有序放開中等城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件,，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

　　陸杰華向法治周末記者表示,，正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向,。

　　這也讓楊森對戶籍制度改革有了更多期盼。

　　陸杰華認(rèn)為,，此次公之于眾的《意見》,，是對十八屆三中全會確定的戶籍改革方向的頂層設(shè)計操作化，指明了改革的具體路徑,，包括給出了時間表和路線圖,，力度“前所未有”。

　　改革還需要有法律依托

　　我國現(xiàn)行戶口登記制度的法律依據(jù)是1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》,，由全國人大常委會通過,。

　　根據(jù)該條例的規(guī)定，戶籍管理的內(nèi)容主要是依法確認(rèn)公民身份,、親屬關(guān)系和法定住址,，管理手段包括戶口登記、調(diào)查,、統(tǒng)計,、身份證件管理，管理目的是證明公民身份,、維護社會秩序,。

　　中國行政法學(xué)研究會會長馬懷德曾在接受媒體訪談時表示，戶籍制度建立后一直被逐步強化,，人們的衣食住行,、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和后來的部門規(guī)章和紅頭文件強化了戶籍制度,，形成了堅固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),。

　　陸杰華向法治周末記者表示，隨后幾十年間,，諸多經(jīng)濟和社會福利功能逐漸被附加上去并被固化,，“其實戶口本身沒有那么多內(nèi)涵”。

　　2013年12月,，黃明總結(jié)改革開放以來的戶籍制度改革時表示,，“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離,。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜,，核心的問題在于許多公共服務(wù)和社會福利政策與戶籍掛鉤”。

　　李長安告訴法治周末記者,，由此導(dǎo)致的結(jié)果是,，戶籍制度改革緩慢,，剝離每一項功能背后都牽扯諸多問題，此外,，城市化進程中出現(xiàn)的諸如“大城市病”等問題,，又把某些功能與戶籍制度相聯(lián)系，使戶籍改革出現(xiàn)反復(fù),。

　　2012年,，北京市社科院研究員萬川在《北京社會科學(xué)》上撰文稱，三十多年來,，以地方政府名義推出的戶籍制度改革幾乎無一成功,，其根本原因在于，這些改革的目標(biāo)指向往往不是戶籍制度本身,，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經(jīng)濟制度,。

　　萬川表示，戶籍制度只是一項國家行政管理制度,，其基本功能只是通過戶口登記確認(rèn)公民身份,，并不具有直接分配社會公共資源的功能。許多地區(qū)和部門將戶籍制度作為公民獲得平等權(quán)利的前置性條件,，已經(jīng)偏離了戶籍制度應(yīng)有的功能定位,。

　　馬懷德認(rèn)為,，現(xiàn)在改革戶籍制度的目的,，并不是廢除戶籍制度，所以,，推進改革還需要有法律依托,。比較現(xiàn)實可行的辦法之一是，加快修改戶口登記條例,，將其上升為“戶口登記法”,。

　　陸杰華認(rèn)為，確保戶籍制度改革目標(biāo)的實現(xiàn),，最重要的還是制定相關(guān)戶籍法,，通過立法協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。

　　陸杰華表示,，戶籍法雖然沒有進入立法機關(guān)的立法規(guī)劃,，但與戶籍法密切相關(guān)的居住證管理辦法正在制定中，“所以從破冰之舉來說,，居住證管理辦法應(yīng)是戶籍立法實踐的第一步”,。

　　而且，早在2007年10月,，全國人大內(nèi)司委就建議戶籍法列入十一屆全國人大常委會的立法計劃,。此后歷年間,，一直有全國人大代表或全國政協(xié)委員呼吁戶籍立法。

　　今年的全國兩會上,，全國政協(xié)委員,、環(huán)境保護部副部長吳曉青提出，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該統(tǒng)籌推進戶籍制度改革,，適時出臺戶籍法,。

　　李長安表示，戶籍立法過程一波三折,，是因為遇到了很多問題,，可能的主要問題是，怎么還原戶籍制度本身的人口管理職能以及其他附著問題如何解決,。

　　李長安認(rèn)為,，戶籍法“牽一發(fā)而動全身”，還需要修訂相關(guān)社會領(lǐng)域法律法規(guī)與之配套,。比如教育與戶籍脫離后,，相應(yīng)的教育法律法規(guī)必須進行修訂；社會保險與戶籍脫離后,，社會保險法,、勞動法等法律法規(guī)也必須進行修訂；等等,。

　　萬川觀察到的事實是,，與戶籍制度掛鉤的勞動就業(yè)、教育,、社會保障等社會經(jīng)濟制度,，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。因此,，應(yīng)該恢復(fù)戶籍制度本來面目,。