記者昨天獲悉，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《有效懲治和預(yù)防腐敗的體制、機(jī)制及制度問(wèn)題研究》日前結(jié)項(xiàng),。課題針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題,，提出改革創(chuàng)新建議。

　　該課題由中共河南省委黨校負(fù)責(zé),，由最高檢、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院等多家單位的近20位專(zhuān)家組成課題組,。

　　《法制晚報(bào)》記者近日專(zhuān)訪了課題首席專(zhuān)家、中共河南省委黨校副校長(zhǎng),、反腐專(zhuān)家郭學(xué)德教授,。他表示，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制必須改革,，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)由上級(jí)紀(jì)委提名,，以確保監(jiān)督制約的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　郭學(xué)德教授說(shuō),，我國(guó)現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”并存,，以“雙重領(lǐng)導(dǎo)”為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。

　　各省、自治區(qū),、直轄市及以下各級(jí)紀(jì)委,，基本上都是接受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，僅在局部地區(qū)和有限層面上探索“垂直領(lǐng)導(dǎo)”模式,，由中央紀(jì)委和各省區(qū)市紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行全面統(tǒng)一管理,。

　　郭學(xué)德說(shuō)，原有的以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制已不適應(yīng)目前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期腐敗現(xiàn)象多發(fā)高發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì),，因?yàn)?ldquo;雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)很難具備應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性,。

　　最突出的表現(xiàn)是對(duì)同級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督。從組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)講,，黨章明確規(guī)定,，同級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

　　各級(jí)紀(jì)檢干部的配備,、任免,、提升、調(diào)動(dòng)主要由同級(jí)黨委意見(jiàn)起主導(dǎo)作用,，人員編制,、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、工作生活待遇等一系列問(wèn)題主要由同級(jí)黨委,、政府決定,，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　在這樣的體制下,，各級(jí)紀(jì)委很難有效地履行其監(jiān)督同級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé),，特別是對(duì)同級(jí)黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)基本處于不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督的尷尬境地,。

　　大量涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案特別是“一把手”嚴(yán)重腐敗案件,，幾乎沒(méi)有一件是同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)舉報(bào)和查處的。

　　處理違法干部得聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的

　　郭學(xué)德說(shuō),，紀(jì)委對(duì)其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督,。按照干部層級(jí)管理原則，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督檢查的重點(diǎn)對(duì)象是同級(jí)黨委選拔任命的黨員干部,。

　　但是,，這些黨員干部和上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)之間一般都建立了密切的工作關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要查處這些人的違法案件,，必須取得同級(jí)黨委的同意,。

　　實(shí)踐中，這類(lèi)案件要不要查,、查到什么程度,、對(duì)違法者如何處理,，主要取決于同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。當(dāng)紀(jì)委的意見(jiàn)與主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度相左時(shí),，紀(jì)委很難堅(jiān)持自己的意見(jiàn),。

　　六七成大案要案靠群眾舉報(bào)

　　郭學(xué)德告訴記者，許多情況下,，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)腐敗案件的查處不是主動(dòng)出擊,，而是被動(dòng)受理。

　　有關(guān)資料顯示,，在目前已查處的腐敗案件中,，有六至七成的大案要案是通過(guò)群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)和查處的。

　　時(shí)任陜西省安監(jiān)局局長(zhǎng)楊達(dá)才因?yàn)樵?012年8月26日延安特大車(chē)禍現(xiàn)場(chǎng)面帶微笑,，受到公眾質(zhì)疑和抨擊,。隨后，其在不同場(chǎng)合戴多塊名表的圖片被廣泛轉(zhuǎn)載,。在網(wǎng)民的質(zhì)疑和要求下,，陜西省紀(jì)委才被動(dòng)地對(duì)楊達(dá)才進(jìn)行調(diào)查,。

　　另外,，原國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男,，也是在《財(cái)經(jīng)》雜志副主編羅昌平公開(kāi)實(shí)名舉報(bào)之后被立案查處的,。

　　紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制

　　演變過(guò)程

　　第一階段

　　紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后黨委領(lǐng)導(dǎo)體制階段(1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)——1982年9月黨的十二大)。

　　恢復(fù)中央紀(jì)委并重建地方各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān),；省和縣各級(jí)黨委都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì),，由同級(jí)黨委選舉產(chǎn)生，紀(jì)委設(shè)在同級(jí)黨委內(nèi),。

　　第二階段

　　同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制階段(1982年9月黨的十二大——2002年11月黨的十六大),。

　　中央紀(jì)委在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下工作，地方各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下工作,，以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主,，上級(jí)紀(jì)委主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，紀(jì)檢工作依然難保獨(dú)立性,。

　　第三階段

　　由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制向“直接領(lǐng)導(dǎo)”體制轉(zhuǎn)變的探索改革階段(2002年11月黨的十六大——目前),。

　　出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)，明確規(guī)定“紀(jì)委對(duì)派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一管理”,。 建立和完善了巡視制度,。改革紀(jì)委書(shū)記的提名權(quán)，上級(jí)紀(jì)委向下級(jí)紀(jì)委選派紀(jì)委書(shū)記,，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性,。

　　郭學(xué)德強(qiáng)調(diào),，一個(gè)完善、成熟的監(jiān)督體制應(yīng)具備三大基本條件：對(duì)其監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行全面監(jiān)督,；監(jiān)督制約的力度必須與監(jiān)督對(duì)象的職位和權(quán)力相適應(yīng),；監(jiān)督制約過(guò)程須具有獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　下一步推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革時(shí),，可將目前的紀(jì)委書(shū)記候選人由上級(jí)黨委及其組織部門(mén)提名,、考察為主改為由上級(jí)紀(jì)委提名為主，由上級(jí)紀(jì)委會(huì)同上級(jí)組織部門(mén)聯(lián)合考察確定,；在候選人提名對(duì)象范圍上,，可從原來(lái)的原紀(jì)委書(shū)記擴(kuò)大到紀(jì)委副書(shū)記和紀(jì)委常委，甚至整個(gè)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員,。

　　在職干部也可任巡視組組長(zhǎng)

　　郭學(xué)德說(shuō),，目前巡視組成員特別是巡視組組長(zhǎng)，大多由已離開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)崗位的老同志擔(dān)任,，雖然他們德高望重,，但因其即將退休，難免有所顧慮,，且在職時(shí)或多或少與一些部門(mén)和單位曾有關(guān)系,。

　　因此，巡視組組長(zhǎng)一職不應(yīng)搞“一刀切”,，根據(jù)巡視對(duì)象特點(diǎn),，有些巡視組組長(zhǎng)也可由經(jīng)驗(yàn)豐富的在職紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)干部擔(dān)任。

　　巡視組的工作方式也應(yīng)適度擴(kuò)大“暗訪”手段,，有選擇地找一些退下來(lái)的老領(lǐng)導(dǎo)個(gè)別交談,，深入基層直接聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)，并可通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)巡視組的住址,、聯(lián)系方式,，以接受廣大群眾反映問(wèn)題。

　　建立專(zhuān)門(mén)和專(zhuān)業(yè)反腐敗機(jī)構(gòu)

　　課題組提出,，目前我國(guó)的預(yù)防懲治腐敗機(jī)構(gòu)部門(mén)林立,、條塊分割。黨內(nèi)有各級(jí)紀(jì)委,、預(yù)防腐敗局,、巡視組；政府部門(mén)有監(jiān)察,、審計(jì),、公安等；司法領(lǐng)域有檢察院,、法院等,，難以形成反腐合力,，應(yīng)整合資源，建立專(zhuān)門(mén)和專(zhuān)業(yè)的反腐敗機(jī)構(gòu),。

　　可探索將監(jiān)察,、審計(jì)及檢察院的預(yù)防職務(wù)犯罪等有關(guān)預(yù)防懲治腐敗的資源整合集中到紀(jì)委，與紀(jì)委原有的預(yù)防懲治腐敗資源重新有機(jī)調(diào)整,，在紀(jì)委之下組建專(zhuān)門(mén)的預(yù)防懲治腐敗機(jī)構(gòu),。

　　因絕大多數(shù)腐敗交易與資金往來(lái)有關(guān)，應(yīng)將審計(jì)部門(mén)納入到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能范圍中來(lái),。

　　在省,、市、縣一級(jí),，特別是在縣一級(jí),，可把目前分散在各部門(mén)、各單位的紀(jì)檢監(jiān)察力量統(tǒng)一整合,，打破部門(mén)和單位限制,，按照工作性質(zhì)或行業(yè)歸口設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立“大紀(jì)檢監(jiān)察”部門(mén)體制,。

　　省以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)

　　課題組提出,，為加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性,，可探索實(shí)行省級(jí)以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)體制,，地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),，對(duì)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),。

　　紀(jì)委的辦公經(jīng)費(fèi)應(yīng)統(tǒng)一納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付,。

　　同時(shí),，繼續(xù)推進(jìn)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，實(shí)現(xiàn)徹底的垂直領(lǐng)導(dǎo),，包括紀(jì)檢干部的配備,、任免、提升,、調(diào)動(dòng),，以及人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi),、工作生活待遇等,。實(shí)行統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)也不再受派駐單位領(lǐng)導(dǎo),，二者之間為監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系,。