京津冀一體化破題障礙：三地間公共政策差距太大

　　京津冀一體化破題之問：行政驅(qū)動還是市場決定

　　[ 馬光遠對《第一財經(jīng)日報》回應(yīng)說,，設(shè)立直隸省的可行性不大。當時只是舉此極端例子而已,。因為當前京津冀一體化所面臨的最大現(xiàn)實障礙源于行政體制。三地間的公共政策差距太大,。比如，養(yǎng)老,、醫(yī)療,、交通、教育等 ]

　　在多重力量的作用下,，京津冀再次開始了一體化進程。

　　今年兩會前夕,，習(xí)近平總書記在一專題座談會上，強調(diào)了京津雙城聯(lián)動,，京津冀協(xié)同發(fā)展,。因為意義重大,，這一戰(zhàn)略也隨之上升為國家戰(zhàn)略。

　　京津冀一體化進程的重啟,，將此前的多種構(gòu)想進行了升級,。

　　不過，從現(xiàn)實操作層面,，多位專家學(xué)者提出了自己的看法。

　　如何協(xié)調(diào)公共政策

　　在上述的座談會上,，習(xí)近平認為,，京津冀地緣相接、人緣相親,，地域一體,、文化一脈，歷史淵源深厚,、交往半徑相宜,，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展,。要解決好北京發(fā)展問題,，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。

　　這其中,，基礎(chǔ)設(shè)施相聯(lián)相通,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互促、資源要素對接對流,、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控是主要方向,。最終實現(xiàn)的是，優(yōu)勢互補,、良性互動、共贏發(fā)展,。

　　不過,，回顧區(qū)域發(fā)展歷史,，京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)概念,，早年已有提出,。

　　新中國成立后,，京津冀的區(qū)域合作,，早期以經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作為主要內(nèi)容,。上世紀70年代,，在中心城市發(fā)展規(guī)律和中央計劃指令下，直接導(dǎo)致了京津城市周圍生產(chǎn)要素的集中，結(jié)果是,，河北錯失一些本來按經(jīng)濟規(guī)律和城市功能應(yīng)投入的資金和項目。

　　由于計劃經(jīng)濟體制的影響,，這一階段的區(qū)域合作主要圍繞區(qū)域自然資源展開,，并且是在指令性計劃的行政強制手段下進行的,，并非現(xiàn)代意義上的區(qū)域合作。

　　改革開放后,，為打破計劃經(jīng)濟體制所導(dǎo)致的地方割裂,，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制”得到高層認可,。80年代，京津冀晉蒙五省市成立第一個區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合組織——華北地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作區(qū)。

　　天津市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部研究員馬海龍認為,，這樣的合作在當時促進物資協(xié)作方面發(fā)揮了顯著作用,。但是,，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟變軌,，政府對企業(yè)的控制力減弱,，市場主導(dǎo)的區(qū)域合作也不能充分發(fā)揮作用,，區(qū)域合作長期陷入低潮,。

　　隨后,，圍繞京津冀的概念層出不窮,，但是“一省、兩市,、三個行政區(qū)”的格局尚未發(fā)生改變,，多年來在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃上，始終各自為政,，未能有效實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化,。

　　甚至有學(xué)者提出,，要想破局,，需要突破行政區(qū)劃,，在頂層設(shè)計上下功夫,。5月28日,，北京市政協(xié)委員,、經(jīng)濟學(xué)者馬光遠[微博]在一次研討會上提出,，京津冀要想真正一體化,，需要調(diào)整行政區(qū)劃。最大也是最合理的調(diào)整是取消京津直轄市地位,，三省市合并設(shè)立直隸省。

　　對此,，河南財經(jīng)政法大學(xué)研究院常務(wù)副院長樊明在接受本報記者采訪時稱,，設(shè)立直隸省無助于解決三地當前的問題。在市場經(jīng)濟的條件下,，政府不是不作為,，而是要在“行政”與“市場”之間把握好度，更多地依靠市場力量推進一體化,。

　　馬光遠對《第一財經(jīng)日報》回應(yīng)說,，設(shè)立直隸省的可行性不大。當時只是舉此極端例子而已,。因為當前京津冀一體化所面臨的最大現(xiàn)實障礙源于行政體制,。三地間的公共政策差距太大。比如,，養(yǎng)老,、醫(yī)療、交通,、教育等,。

　　市場定位論

　　作為中國早期行政區(qū)劃，直隸省意指京師之地,。明朝永樂初年,，分設(shè)南北直隸，分別指南京,、北京地區(qū),。清朝初年，南直隸改稱江南省,，北直隸改稱直隸省,，轄境依舊,。區(qū)域包括，京津二市,，冀省大部和魯豫的小部分地區(qū),。

　　“保定”之名起自元朝，寓意“保衛(wèi)大都,，安定天下”,。最初出現(xiàn)城鎮(zhèn)時，保定即是作為戰(zhàn)備城市出現(xiàn),。清朝,，保定為直隸省會，是直隸總督駐地,。1949年,，河北建省。省會卻幾經(jīng)變遷,，1968年定為石家莊,。

　　其中，1958年2月,，天津劃歸河北,。此前，天津是中央直轄市,。隨后,，河北省會遷往天津。1967年1月,，天津恢復(fù)直轄市。前一年,，河北省會返遷保定,。1968年，開始遷往石家莊,。

　　隨著環(huán)境變遷,，盡管政策反復(fù)，但是京津冀地緣接近的現(xiàn)實沒有改變,。多年來,，政治地位的不對等，行政區(qū)劃的獨立,，再加上始終不能找到有效的利益協(xié)調(diào)機制,，自然無法打破自家“一畝三分地”的思維定式，更遑論“自覺”,。

　　長期以來,，北京集中各種資源,，遠超城市可承載能力，造成嚴重的“大城市病”,，已經(jīng)到了非解決不可的階段,。這成為京津冀協(xié)同發(fā)展的難得機遇。在外需下滑的態(tài)勢下,，依靠內(nèi)生動力實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型增長,，京津冀協(xié)同發(fā)展承擔歷史責任。

　　馬光遠對本報記者說,，對于京津冀來說,，不需要再采用行政式手段進行規(guī)劃，因為凡是規(guī)劃出來的東西,，最終的效果都不一定好,。還是應(yīng)該選擇讓市場對其進行定位。“只要將三地的公共政策進行統(tǒng)一,，那么北京的優(yōu)勢就不會像現(xiàn)在這樣明顯了,。”

　　在他看來，這樣的障礙是人為制造的,。要想突破這種障礙,，需要更高層面的頂層設(shè)計。這也是將這一戰(zhàn)略提升到國家層面進行考慮的原因,。

　　民生證券研究院副院長管清友[微博]在研究報告中提到,，新一屆政府再次將區(qū)域發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面。京津冀經(jīng)濟圈的政治戰(zhàn)略比較明顯,，首先解決的是首都的安全和環(huán)境問題,。

　　在政治、經(jīng)濟的雙重作用下,，京津冀一體化再次啟動,。

　　三方如何共贏

　　今年《政府工作報告》提出，本屆政府要“推進長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化,，深化泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟合作,，加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作”。

　　作為中國最具活力的三大城市群,，京津冀,、長三角和珠三角無疑在開放程度、創(chuàng)新能力,、經(jīng)濟發(fā)展等諸多方面,，都處于國內(nèi)領(lǐng)跑地位。但是,，由于行政體制的差異,、有效協(xié)調(diào)機制的缺乏等原因,，京津冀始終落后于另外兩者。

　　2005年,，有研究報告提出“環(huán)京津貧困帶”概念,。這一區(qū)域環(huán)繞著3798個貧困村、32個貧困縣,，272.6萬貧困人口,。該區(qū)域是東部沿海地區(qū)貧困程度最嚴重的地區(qū)之一。

　　七年之后,，2012年公布的《京津冀藍皮書》中提到,，由于京津冀區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距,，反而愈加落后,。中心城市的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟梯度落差過大,。

　　數(shù)據(jù)顯示,，河北省經(jīng)濟總量在京津冀地區(qū)占比逐步下降。從2000年的55.3%下降到2013年的45.5%,。人口也進一步逐漸集聚到北京,、天津以及周邊的河北省的縣市區(qū)，而河北其他地區(qū)人口增長相當緩慢,。

　　反觀長三角,、珠三角的區(qū)域協(xié)作，得益于先天優(yōu)勢,，對外開放較早,，行政力量干預(yù)較少，更多的是市場驅(qū)動,，政府引導(dǎo),。

　　1982年，國務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟區(qū),，形成長三角的最早雛形，拉開長三角一體化的序幕,。從90年代開始,，在市場經(jīng)濟的自發(fā)催生下，長三角城市開始聯(lián)合發(fā)展,。在行政職能上,，長三角的各個城市都是平等的。于是,，在城市化發(fā)展到一定階段,，區(qū)域經(jīng)濟開始向周邊輻射,。

　　中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授戴宏偉認為，長三角發(fā)展迅速的原因就是各自的產(chǎn)業(yè)定位明確,，產(chǎn)業(yè)功能錯位,，形成組團式發(fā)展。日前,，中國社會學(xué)院城市與競爭力課題組公布,，滬蘇浙皖地區(qū)已經(jīng)在原有基礎(chǔ)上浮現(xiàn)出一個更大范圍的世界超級經(jīng)濟區(qū)。

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　　1994年10月,，廣東“珠三角”概念首次正式提出,；2003年，“泛珠三角”概念成熟,。廣東省倡導(dǎo),，得到珠江流域地域相鄰、經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密的八省(區(qū))和港澳的響應(yīng),。

　　盡管長三角,、珠三角仍需破除壁壘，解決短期利益之爭,，也只是區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問題,。但是，政治色彩濃厚的京津冀一體化,，如果要避免重蹈過去覆轍,，解決三者政治地位的不均等問題，需要更加重視頂層設(shè)計,。

　　如果此前,，只是河北的一廂情愿，如今更多的是三省市的合作共贏,。保定市發(fā)改委副主任楊軍曾表示,，“北京也表態(tài)了，醫(yī)院,、學(xué)校的增量部分不再批了,，人家也是為了控制城市規(guī)模，包括產(chǎn)業(yè)他們也要研究,，哪些轉(zhuǎn)移,，哪些留下。”

　　盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬[微博]在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示,，“從頂層設(shè)計來看,，可以成立京津冀一體化的小組，但是不要指望太多。因為即使成立,，也應(yīng)該主要起協(xié)調(diào)作用,，更多的是要交給市場和技術(shù)去做。”