編者按

　　政府與市場的關(guān)系問題，是人類社會長期探索的 “理論界的哥德巴赫猜想”。從今年4月1日起，本版連續(xù)推出“關(guān)注政府與市場”系列報道,，分別聚焦招商引資亂象,、政府亂作為,，刊發(fā)讀者來信,、記者調(diào)查,、學(xué)者觀點,。下一步我們還將聚焦政府不作為,、新型市場亂象等，歡迎大家參與討論,。

　　4月29日,，國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師許正中接受本報專訪,，并應(yīng)邀作客人民網(wǎng),，圍繞如何整治政府“亂作為”、如何讓政府更好發(fā)揮作用等問題,，暢談他的觀察與思考,，進(jìn)行客觀理性的深度解析。這次訪談的更多精彩內(nèi)容,，敬請留意人民網(wǎng)同步推出的電視嘉賓訪談節(jié)目《專家解析政府“亂作為”》,。

　　提高政府效能

　　要把好事辦好

　　記者：黨的十八屆三中全會《決定》強調(diào)，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能,，增強政府公信力和執(zhí)行力,，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，減少行政審批,，解放社會活力和激發(fā)社會創(chuàng)造力,。那么，法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)涵是什么,？

　　許正中：關(guān)于法治政府,，有三個很重要的標(biāo)志。首先,，政府的行為必須有法可依,、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,、規(guī)范在法律的框架內(nèi)，權(quán)非法授即為違法,。其次,，在如何行政過程中,，法治政府要求盡量減少公務(wù)員在行政執(zhí)法過程中的自主裁量權(quán)。也就是說,，公務(wù)員授權(quán)有限,，但行權(quán)充分，要嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員的權(quán)限范圍,，既不能越權(quán)違規(guī)，也不能不到位,、不作為,。第三，法治政府依照的法律是動態(tài)的,。要根據(jù)人們的需求和預(yù)設(shè)的公平程序,，特別是根據(jù)社會條件的變化對法律進(jìn)行修改。

　　在市場經(jīng)濟條件下,，政府的主要職能就是提供公共服務(wù),。即使強調(diào)政府在市場經(jīng)濟中必須發(fā)揮重要作用，但在如何提供公共服務(wù)的問題上,，是通過市場手段還是政府直接提供也需要具體分析?，F(xiàn)代社會中，政府提供的公共服務(wù)是一種社會普遍服務(wù),。所謂社會普遍服務(wù),，就是政府提供的公共服務(wù)要均等化、全覆蓋,、可獲得,、可持續(xù)、具有公正性,。

　　《決定》中提到兩個很重要的詞,，一個是政府公信力，另一個是政府執(zhí)行力,。其實,，政府最大的無形資產(chǎn)就是公信力。政府若失去公信力,，必然要導(dǎo)致“塔西佗陷阱”,。塔西佗是古羅馬的一個哲學(xué)家，他發(fā)現(xiàn),，假如政府失信于民,、沒有維護(hù)好它的公信力，無論你說得是對還是錯,，干的是正確的還是錯誤的,，他都不信任你,，這樣就會產(chǎn)生社會危機，這一點需要引起我們高度重視,。

　　提升政府執(zhí)行力的實質(zhì)就是提高政府效能,。效能政府絕不僅僅強調(diào)在執(zhí)行中央政策的時候要多快、多努力,，更強調(diào)執(zhí)行政策時如何做到更精準(zhǔn),，取得更好的效果，這就是我們常說的“把好事辦好”,。

　　那么,，如何構(gòu)建善治高效政府？我認(rèn)為,，當(dāng)務(wù)之急要開出一本“居民手冊”,，將居民應(yīng)該得到的公共服務(wù)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及如何得到這些公共服務(wù),，悉數(shù)印在手冊中,，事先告訴每個居民和其他在華生活的人。如果你沒有得到相應(yīng)的服務(wù),，就可以找政府進(jìn)行申訴,，政府就應(yīng)當(dāng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供給居民。這樣可有效避免“塔西佗陷阱”,。

　　不該政府做的

　　不能越俎代庖

　　記者：如果用法治政府與服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,，我國一些地方政府在處理與市場的關(guān)系問題時，“亂作為”主要有哪些表現(xiàn)形式,？

　　許正中：根據(jù)我的觀察,，政府亂作為主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　　一是政府的創(chuàng)利沖動，與民爭利,。在改革開放初期,，政府的創(chuàng)利沖動某種意義上還具有正面作用，能夠激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情,。經(jīng)過30多年的發(fā)展,，人民群眾中已經(jīng)培養(yǎng)出大量的市場主體，但政府創(chuàng)利的慣性停不下來,。一些地方政府越來越像一個公司,，經(jīng)常與企業(yè)爭利，也就是學(xué)界常說的“政府公司主義”,。如果市長還是越來越像總經(jīng)理,，書記越來越像董事長，不去維護(hù)公正，反而與民爭利,，自己把好掙的錢掙了,，就是典型的政府亂作為。

　　二是政府任意設(shè)租,，本來是該市場做的,，政府越俎代庖。具體表現(xiàn)為政府大量審批項目,，該審批不該審批的,，都要經(jīng)過審批。市場瞬息萬變,，市場主體要取得成功,，其變化的速度一定要超過對手。但一些不適當(dāng),、不科學(xué)的審批制度，給企業(yè)競爭戴上了“枷鎖”,。凡事等著經(jīng)過政府審批再行動,，黃金的決策機遇就變成了明日黃花。在以“云物大智”（云計算,、物聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)和智慧工程）為支撐的新的信息時代，錯失創(chuàng)利機會就是最大的損失,。

　　三是該政府做的卻沒做好,，造成所謂 “公地的悲劇”。現(xiàn)代政府的主要職責(zé),，是保障公共安全,、公共教育、人的健康,、人的安全,，制訂統(tǒng)一的福利標(biāo)準(zhǔn)，提高全體人民群眾的素質(zhì)等,。但在這些方面,，一些地方政府沒有很好地履行職責(zé)，有些實際上不是人們想要的,，政府卻偏要給你提供,。比如，有個地方縣政府兩次發(fā)文攤派香煙銷售任務(wù),，還有個地方縣委和縣政府出文件給犯罪嫌疑人提供“擔(dān)保”,。

　　政府行為失當(dāng)

　　容易積累風(fēng)險

　　記者：按照通常的理解，政府亂作為就是政府做了本不該做的事。如果這類情況蔓延,，對經(jīng)濟社會發(fā)展會帶來怎樣的危害,？

　　許正中：政府亂作為的危害，歸納起來大概有五個方面：

　　第一,，政府與民爭利,，擾亂市場秩序。政府設(shè)租尋租,，不該政府審批的,，卻設(shè)置了很多審批事項，束縛市場的手腳,。不該補貼的事,、不該補貼的人、不該補貼的時候,，卻無原則地給予補貼,，打破原有的利益均衡預(yù)期，擾亂社會利益機制,，會帶來經(jīng)濟效益的損耗,。

　　第二，政府代替市場進(jìn)行資源配置,，壓制市場活力,。政府的主要職責(zé)應(yīng)該是激勵其他市場主體去創(chuàng)業(yè)。如果越俎代庖,，扭曲資源配置,，本來應(yīng)該是企業(yè)做的，政府卻要去創(chuàng)利,，人們就會圍繞利益再分配“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”,，使得社會失去創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè),、創(chuàng)富的動力,。

　　第三，容易導(dǎo)致政府失去公信力?，F(xiàn)代社會,，政府信用不僅是一種重要的經(jīng)濟資源，更是一種維護(hù)社會正常運行的社會資源,。政府的信用體系是社會信用體系的主核,，政府失信將導(dǎo)致社會的混亂。

　　第四,，政府行為失當(dāng)會積累風(fēng)險,，而不是化解風(fēng)險?，F(xiàn)代政府應(yīng)該是責(zé)任集中、風(fēng)險分散,，而不能是風(fēng)險集中,、責(zé)任分散。政府要給國民一個長期的良性預(yù)期,，不能形成逆向的道德選擇?，F(xiàn)在，有的地方政府運行中不是有效地化解風(fēng)險,，而是不斷地積累風(fēng)險,，容易導(dǎo)致社會矛盾集中爆發(fā)。在一些地方,，連上訪都變成了一個“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”,，對于一些纏訪、鬧訪行為,，政府為了息事寧人,，本來不該鼓勵的卻鼓勵了，結(jié)果形成“不鬧不給,，小鬧小給,，大鬧大給，胡鬧亂給”的怪現(xiàn)象,，這也是政府亂作為的不良后果。

　　第五,，把政府常規(guī)性的,、制度性的工作，變成經(jīng)常性,、個體性的工作,，一事一議、一人一策,，必然導(dǎo)致混淆視聽,、擾亂人心。市場是天然的公平派,、天然的競爭派,、天然的創(chuàng)新派，假如把這三個天然機制給破壞了,，把最靈敏的市場機制扭曲了,，大家都盯著再分配領(lǐng)域，只顧著分利,、分紅,，到頭來只會形成惡性循環(huán)。

　　轉(zhuǎn)變職能任重道遠(yuǎn)

　　治理結(jié)構(gòu)亟待完善

　　記者：政府亂作為的表現(xiàn)形式多樣，危害很大,，那么,，您認(rèn)為導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)和長期存在的深層原因是什么？

　　許正中：改革開放30多年來,，我們的政府經(jīng)歷了重要轉(zhuǎn)型,。一是從過去的管治型政府向現(xiàn)在的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，要滿足社會共同需要,。所謂社會共同需要,，既是官員的需要，更是老百姓的需要,；既是城市人的需要,，也是農(nóng)村人的需要；既是城市老居民的需要,，也是城市新居民的需要,。二是從保姆式、全方位關(guān)懷的無限政府向裁判式,、著力于公共領(lǐng)域治理的有限政府轉(zhuǎn)型,。三是從官僚拍板決策的人治政府向公民參與治理的法治政府轉(zhuǎn)型?？梢哉f,，一些地方政府存在亂作為，首先是政府轉(zhuǎn)型不徹底造成的,。

　　其次,，政府亂作為也與我國社會治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不合理有關(guān)?，F(xiàn)在,，我們的社會結(jié)構(gòu)呈“強政府、弱個人,、幾乎無社會組織”的狀態(tài),。在先發(fā)市場經(jīng)濟國家，社會組織數(shù)量和企業(yè)的數(shù)量幾乎相當(dāng),。我國規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)有2100多萬個,，但在有關(guān)部門登記的社會組織的數(shù)量僅52萬個。相比之下,，我們的社會組織數(shù)量少了很多,。有些社會組織是從原來的政府部門轉(zhuǎn)變過來的，他們習(xí)慣于當(dāng)“二政府”,，服務(wù)意識淡漠,。

　　另外,，我國長期以來的宗法制度、血緣關(guān)系形成的熟人社會,，嚴(yán)重束縛了中國人的創(chuàng)新能力和中國社會的創(chuàng)新活力,。引用費孝通先生的一句話說，我國長期處于靜態(tài)社會,，地緣關(guān)系血緣化,，導(dǎo)致我們辦任何事都要找熟人，形成“人熟好辦事,、無熟人辦不成事”的狀態(tài),。以上三個因素，是導(dǎo)致政府亂作為的深層原因,。

　　政府行為規(guī)范化

　　制度建設(shè)是關(guān)鍵

　　記者：您對政府亂作為的原因分析很透徹,。那么，通過什么辦法才能夠有效地遏制政府亂作為,？怎樣才能讓政府這只“看得見的手”更好作為,，進(jìn)而實現(xiàn)政府行為的規(guī)范化？

　　許正中：制止政府亂作為,，讓政府這只“看得見的手”更好作為,，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面深化改革進(jìn)程中很難解決又必須解決好的一個大問題,。

　　現(xiàn)代政府的第一要務(wù)就是要加強制度建設(shè),。用制度管人，用制度管事,，用制度去約束人的行為,。制度需要頂層設(shè)計，制度框架要清晰,，制度結(jié)果要明確。

　　第二,，政府運行要公開,。政府既然是納稅人的訴求共同體，你應(yīng)該干啥,、你想干啥,，都應(yīng)該讓納稅人知道，要做好信息披露,。

　　第三,，要維護(hù)公平公正。在制度運行的過程中,，要有公眾的參與,，否則政府就會出力不討好,。比如，北京西直門立交橋頻頻受到公眾質(zhì)疑和詬病,，成了北京交通的“動脈血栓”,。其實，北京市的道路在全世界都算是寬的了,，但是為什么天天堵車,？就是由幾個像西直門橋這樣的交通“血栓”造成的。橋的設(shè)計弊端大家能看得著,，但是制度的“動脈血栓”是看不著的,，慢慢地就把老百姓隔絕了、疏遠(yuǎn)了,，人為地制造體制性矛盾和混亂局面,。所以，透明政府,、法治政府,、規(guī)則政府、規(guī)劃政府,、參與型政府,，這幾個方面，從制度設(shè)計到公正運行,，都需要我們高度重視,。

　　此外，政府運行中的專業(yè)化制衡也非常重要,。所謂專業(yè)化制衡,，就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間,，既要有合理分工,，又相互制衡，防止權(quán)力向一個人集中,、向一個部門集中,，讓權(quán)力在陽光下運行。無論是先發(fā)國家還是傳統(tǒng)國家,，無論是法治的市場經(jīng)濟國家還是計劃經(jīng)濟國家,，腐敗只是程度的問題。權(quán)力到哪兒,，腐敗肯定到哪兒,，腐敗是永遠(yuǎn)消滅不了的，但是它能夠被遏制,。

　　人類歷史的進(jìn)步過程,，就是讓政府這只“看得見的手”更好作為,、讓政府“黑箱”透明起來的過程。我們要從制度方面入手,，要讓腐敗帶來的“負(fù)收益”,，足以警示各級公務(wù)員不能腐、不敢腐,、不想腐,。